Выборы строгого режима: Как российские выборы стали невыборами, и что с этим делать?: читать книгу онлайн полностью и бесплатно

После не было проведено ни одного федерального референдума, и это не случайно. Законодательство о референдуме в России сконструировано таким образом, что инициировать и провести его практически невозможно, несмотря на наличие действующего закона. Специалисты уже давно предлагают перенести изучение института референдума из курса конституционного права в курс истории. «Докручивание» правового регулирования этого института до состояния полной невозможности реализации приходится как раз на описываемый нами период трансформации избирательного законодательства. Тем более что рамочный закон для референдума и выборов один — «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации». Конституционный Суд неоднократно исследовал положения законодательства о референдуме на предмет его соответствия Конституции[131], однако это не привело к исправлению ситуации.

В 2002–2004 годах Госдумой были приняты поправки в законодательство, существенно усложняющие и так непростую организацию референдумов. В частности, был введен мораторий на проведение референдума в последний год перед президентскими и парламентскими выборами. Срок сбора двух миллионов подписей, необходимых для инициации референдума, был сокращен с трех месяцев до 45 дней. Количество инициативных групп численностью в 100 человек увеличили до числа, равного половине субъектов Федерации. Требования к формулировке вопросов, выносимых на референдум, усложнили таким образом, что даже самые изощренные умы, пытавшиеся сформулировать какой-либо вопрос, удовлетворявший им, терпели фиаско.

Тем не менее попытки провести референдум предпринимались неоднократно. Дальше всех зашли коммунисты в 2005 году. Они планировали вынести на голосование 17 вопросов, в основном социально-экономического характера. Однако на их пути грозной стеной встал ЦИК и не допустил всенародного волеизъявления. Основной аргумент чиновников заключался в том, что, согласно закону о референдуме, на него нельзя выносить вопросы, которые могут привести к пересмотру финансовых обязательств государства. Коммунисты пошли в суд. Верховный Суд поддержал позицию ЦИК, и тогда инициаторы несостоявшегося референдума обратились в суд Конституционный. 21 марта 2007 года суд постановил, что Центризбирком допустил расширительное толкование «финансового запрета». Государство можно заставить пересмотреть свои финансовые обязательства посредством референдума, если этот пересмотр не затрагивает действующий бюджет. Суд также обязал парламент уточнить формулировку [132].

Ответ депутатов на это требование был скор и демонстративно-показателен. Уже в апреле 2007 года они разработали и приняли пакет поправок в законодательство, в соответствии с которыми на референдум запрещается выносить любые вопросы, относящиеся к исключительной компетенции органов государственной власти[133]. СМИ цитировали думскую дискуссию: «Это же просто абсурдно, чтобы вопросы, находящиеся в ведомстве правительства и депутатов Госдумы, решались на референдуме. Люди не должны решать на референдуме насущные вопросы, тем более финансовые» [134]. Таким образом референдумы в России по инициативе граждан были заблокированы полностью. Причем не только федеральные, но и региональные. Всенародное голосование стало проводиться исключительно по инициативе сверху в целях легитимации изменений федеративного устройства или административно-территориального деления.

Итог таков: только за период с 1 января 2016 года по 30 июня 2021 года (то есть за 5,5 года) в избирательные комиссии субъектов Федерации было подано 268 ходатайств о регистрации инициативных групп по проведению региональных референдумов. В 2016 году было подано 59 ходатайств, в 2017 году — 61 ходатайство, в 2018 году — 48 ходатайств, в 2019 году — 51 ходатайство, в 2020 — 29 ходатайств, в первом полугодии 2021 года — 20 ходатайств (данные представлены на основе анализа постановлений избирательных комиссий субъектов Российской Федерации). Инициативные группы получали отказы в регистрации на двух стадиях. Сначала на стадии проверки ходатайства и приложенных к нему документов требования законодательства, потом — на стадии проверки содержания вопроса. На первой стадии за период с 1 января 2016 года по 30 июня 2021 года инициативные группы получили отказ по 153 ходатайствам, на второй стадии — по 111. И лишь по трем ходатайствам инициативные группы были зарегистрированы. В итоге по результатам проверки собранных подписей был проведен только один референдум в Волгоградской области — по вопросу о переходе из второй в третью часовую зону[135].

Мы специально останавливаемся на этом небольшом отрезке трансформации избирательного законодательства, потому что, на наш взгляд, он имеет принципиальное значение в периодизации авторитарного транзита. Политологи обозначают рубеж, отделяющий начальную стадию накопления авторитарного потенциала власти от стадии консолидации авторитаризма, примерно 2010-2011 годами. Однако анализ законодательства показывает, что водораздел этот произошел раньше, в ходе создания законодательной площадки для парламентских и президентских выборов 2007–2008 годов. И рубеж этот хорошо виден. Почему мы так считаем?

Дело в том, что все реформы предыдущих шести лет носили, если так можно выразиться, общий характер. Построение централизованной вертикали (нейтрализация «Клуба губернаторов»), изменение роли и создание условий для контроля за персональным составом парламента (квалифицированное большинство, подконтрольность исполнительной власти, ликвидация дискуссионной площадки), строительство партийной системы определенного типа (уменьшение числа и устранение коллективных конкурентов), постепенное перераспределение полномочий к более узкому кругу политических акторов — все эти меры полностью вписываются в определение «захват власти». Да, многие из действий были хаотичными и непоследовательными, что, скорее всего, свидетельствует об отсутствии серьезной стратегии, о недопонимании и недооценке логики общественно-политических процессов. Но все они так или иначе направлены на снижение влияния системы сдержек и противовесов в системе демократических институтов власти, на изменение баланса сил через перераспределение государственно-властных полномочий субъекту, поставленному Конституцией вне системы разделения властей и имеющему тем не менее существенные рычаги воздействия на каждую из ветвей власти. Иными словами, «родовая травма» Конституции, ее изначальный дисбаланс между основополагающими и всеми остальными главами потенциально заложили такую возможность. Честно говоря, юристы предупреждали о такой угрозе еще зимой 1993 года. До определенного времени потенциал перекоса использовался ограниченно и даже более или менее аккуратно. Но начиная с 2000 года он был задействован максимально.

Кроме того, к выборам 2007 года было заменено руководство ЦИК — председателем был назначен В.Е. Чуров, бывший в прежние времена помощником Путина по международной деятельности в СПб. Эта должность сама по себе являлась номенклатурой КГБ. Именно с его приходом фальсификат перестал считаться постыдным и стал делом чести, славы, доблести и геройства каждого электорального работника.

Что же касается точки перехода, то она нам видится в том, что от мер общего характера (институционального строительства) власть перешла к мерам индивидуальным. Начали вводиться ограничения пассивного избирательного права для отдельных категорий физических лиц. И это понятно. Непрофессионально построенная на ложных и зачастую сиюминутно обоснованных посылах, вертикальная политическая система в огромной, сложносоставной стране сама по себе должна была сбоить. Но, помимо этого, при ликвидации коллективной (партийной) конкуренции с неизбежностью должна была возникнуть конкуренция индивидуальная, поскольку жизнь не терпит пустоты. На зачищенном от коллективных акторов поле закономерно должны были появиться персоналии, нарушающие картину единства и сплоченности вокруг официально провозглашенного лидера. А персоналии — это уже не коллективные субъекты. Их может оказаться много, и они не подпадают под институциональное строительство. Выстроив свою систему, власть обнаружила, что она несовершенна, и перешла к обороне. Сначала точечно. Но потом, по мере увеличения угроз, точечные меры стали расширяться и со временем приобрели всеобъемлющий характер. На самом деле так бывает практически со всеми автократиями: после выстраивания своих форм правления они переходят к «латанию дыр» и к обороне, то есть к политике удержания власти.

Итак, именно в 2006 году начали вводиться существенные ограничения пассивного избирательного права для отдельных категорий лиц. Вопреки четкой и однозначной формулировке части 3 статьи 32 Конституции, определяющей предельное значение ограничений избирательных прав, начиная с 2006 года права быть избранным в органы власти всех уровней были лишены граждане Российской Федерации, имеющие гражданство другого государства, вид на жительство либо иной документ, подтверждающий право на постоянное проживание на территории иностранного государства[136]. Проигнорировав смысловое содержание целого ряда статей главы 2 Основного закона страны, законодатель в этом случае руководствовался самой простой и удобной для него логикой — воспользовался правом установить федеральным законом изъятия из прав граждан России при наличии у них гражданства другого государства (часть I статьи 62) и добавив при этом «до кучи» вид на жительство. Позже подобная норма стала серьезным ограничителем для занятия гражданами самых различных должностей и в итоге привела к обязательному уведомлению государства о наличии у граждан каких-либо документов о праве проживания на территории других государств.

Другим ограничением пассивного избирательного права стала введенная в Закон «Об основных гарантиях…» 2002 года, а затем и в иные избирательные законы норма, касающаяся борьбы с экстремизмом [137]. Права быть избранными лишались граждане, осужденные за преступления экстремистской направленности, подвергнутые административному наказанию за пропаганду и публичное демонстрирование нацистской атрибутики и символики (а впоследствии и за производство и распространение экстремистских материалов)[138] либо уличенные в ходе предвыборной агитации в призывах к экстремистской деятельности. Этой же статьей был расширен круг ограничений пассивного избирательного права, связанных с совершением уголовных преступлений. Если Конституция Российской Федерации устанавливает, что таким ограничениям подлежат лица, содержащиеся в местах лишения свободы по приговору суда[139], то теперь права быть избранным лишены и граждане, осужденные к лишению свободы за совершение тяжких или особо тяжких преступлений и имеющие на день выборов неснятую или непогашенную судимость. Эта норма существенно и необоснованно расширяет предельные конституционные ограничения избирательных прав, так как судимость за тяжкие преступления погашается через 6 лет после отбытия наказания в виде лишения свободы, а за особо тяжкие — через 8 [140].

Что же касается преступлений, связанных с экстремистской деятельностью, то Уголовный кодекс Российской Федерации до сих пор не содержит четкого и однозначного понятия экстремизма, что делает эти нормы «резиновыми» и позволяет использовать их по произвольному усмотрению правоохранительных органов. И это при том, что правовая неопределенность законодателя не является допустимой вообще и в особенности в определении столь важных положений, как ограничения избирательных прав граждан. Хотя на первый взгляд может показаться, что для законодательной деятельности требование правовой определенности носит скорее технико-юридический характер и является естественным законотворческим риском[141]. Речь ведь идет «всего лишь» о формулировках и терминах, которые суть творение рук человеческих, а людям свойственно ошибаться. На самом деле это не совсем так. Требование определенности вытекает из самой природы правовой нормы как равного масштаба, равной меры свободы для всех субъектов и образует «один из основополагающих аспектов принципа верховенства права, является его необходимым следствием и условием реализации».

Итак, речь действительно идет о формулировках. Но цель требования определенности гораздо серьезней и глубже, нежели просто совершенство текстов. Она в том, чтобы право точно фиксировало требования, предъявляемые к поведению людей, рамки их возможного, должного или запрещенного поведения и подробно расписывало возможные (требуемые) варианты правомерных поступков. Юридическая определенность — один из наиболее важных общих принципов защиты прав человека, признанных Конституционным Судом России и Европейским судом. Это широкая концепция, стержнем которой являются предопределенность и предсказуемость условий деятельности и ее правовых последствий для субъектов правоотношений и которой корреспондирует ответственность государства за несоблюдение взятых на себя обязательств или обещаний по отношению к отдельным лицам (понятие «законных ожиданий», основанных на стабильности правового регулирования).

Государства несут позитивную ответственность за несоблюдение принципа правовой определенности. Эта ответственность воплощена в доктрине «ничтожность вследствие неопределенности» (void for vagueness), согласно которой неопределенность нормативного акта влечет его ничтожность как нарушающего требование о «надлежащей правовой процедуре» (due process clause)[142]. Поэтому последовательное внутригосударственное и международно-правовое обжалование российских ограничений пассивного избирательного права с огромной долей вероятности приведет к признанию их нарушающими положения Европейской Конвенции и к возложению на государство обязанности отмены этих ограничений [143]. Так государство само себя загоняет в перманентно нарастающую цепочку проблем уже не просто неконституционной борьбы с политическими конкурентами, но и противоречия внутригосударственного законодательства своим же собственным международным обязательствам, поиска путей невыполнения этих обязательств, сомнительно легитимных поправок в Конституцию, свертыванию конституционного правосудия и далее, и далее, и далее… Тем не менее краткосрочная задача подготовки законодательного поля к двум сериям очередных выборов была выполнена. Проблемы возникнут позже. Их возникновение можно и должно было предвидеть, но таких специалистов-провидцев у власти не оказалось.

Парламентские и президентские выборы 2007 и 2008 годов были достаточно стандартными для созданной системы. В марте 2007 года был сформирован новый состав Центральной избирательной комиссии. Ее возглавил Владимир Чуров, работавший в свое время под началом Владимира Путина еще в питерской мэрии. Прежний глава ЦИКа Александр Вешняков имел репутацию «внутреннего оппозиционера» и неоднократно позволял себе критиковать инициативы власти в сфере реформирования избирательного законодательства. Новая ЦИК проявила себя абсолютно лояльной власти: она не дала ходу ни одной жалобе на «Единую Россию», отвергала любые сомнения в легитимности думских выборов и упорно не замечала доминирования «партии власти» в информационном пространстве. «Все под контролем. Политические итоги 2007 года» — так озаглавила свой репортаж о парламентских выборах Lenta.ru[144].

Выборы в Госдуму V созыва проходили 2 декабря 2007 года. Уровень одобрения работы Владимира Путина на посту президента зашкаливал: в декабре, по данным «Левада-центра», его поддерживали 87 % опрошенных, хотя между парламентскими выборами рейтинг президента снижался вплоть до 65 % в январе 2005 года. В этот раз Путин лично повел «Единую Россию» на выборы, возглавив ее список.

Одним из главных скандалов думской избирательной кампании стало то, что Бюро по демократическим институтам и правам человека (БДИПЧ) ОБСЕ отказалось присылать на выборы своих наблюдателей, заявив, что российские власти сначала затянули с рассылкой им приглашений, а затем — с выдачей виз. Спустя годы действия государства по блокировке международного и внутреннего наблюдения за выборами под любыми предлогами стали привычными и обыденными. Но тогда это было впервые и прозвучало громко.

Принятые к тому моменту изменения в избирательное законодательство отсекли от кампании множество потенциальных участников. Впервые все 450 депутатов избирались по партийным спискам при проходном барьере в 7 % голосов (это решение приняли еще в начале нулевых, но отложили вступление в силу до 2007 года). Было запрещено формирование избирательных блоков, отменены минимальный порог явки избирателей и графа «против всех». Строгим требованиям партийного законодательства соответствовали только полтора десятка партий, из которых участие в выборах приняли только II. В 2007 году «кампания была достаточно банальной», «никакой яркой агитации не было», а «партий уже практически не существовало». «Вся кампания строилась на образе Путина и на доверии Путину, но, с моей точки зрения, она была достаточно скучная, больше похожая на референдум о доверии власти и, возможно, самая неприметная», — вспоминает об этих выборах Андрей Бузин, сопредседатель движения «Голос» (признан иностранным агентом)[145]. Главный слоган кампании — «План Путина — победа России!». Путин был просто везде, его портреты как президента были даже на избирательных участках, где формально размещать портреты кандидатов запрещалось.

Но одно событие в этой «банальной» и «скучной» кампании все же следует отметить хотя бы потому, что оно органично вписывается в концепцию перехода режима в стадию консолидации и удержания власти. Речь идет о выступлении президента перед сторонниками незадолго до дня голосования, 21 ноября 2007 года. Это выступление можно считать программным, поскольку именно в нем он впервые заявил о врагах России, «окопавшихся» как на международной арене, так и внутри страны. «Те, кто противостоят нам, не хотят осуществления нашего плана, потому что у них совсем другие задачи и другие виды на Россию. Им нужно слабое, больное государство», — заявил Владимир Путин. По его словам, «находятся и те внутри страны, кто шакалит еще у иностранных посольств» и «рассчитывает на поддержку иностранных фондов и правительств, а не на поддержку собственного народа». Люди, которые «в 90-е годы занимали высокие должности», «привели Россию к массовой бедности и повальному взяточничеству», а теперь «учат нас жить», сказал президент, «они хотят взять реванш и постепенно реставрировать олигархический режим» [146]. В развитие своей знаменитой Мюнхенской речи на конференции по безопасности в феврале того же года, в которой он впервые использовал внешнеполитическую риторику в целях укрепления власти, он начал борьбу с оппонентами внутри страны.

В итоге, как и задумывалось, в Думу прошли четыре партии: «Единая Россия» получила рекордные 315 мандатов (конституционное большинство), КПРФ — 57, ЛДПР — 40, а «Справедливая Россия» — 38. И если в 2003 году была кампания надежд, где каждый мог себе сам нафантазировать, какие ожидания он связывает с Путиным, то в 2007 году кампания была уже жестко централизована с точки зрения содержания и четко предсказуема с точки зрения результатов. «Авторитарные правители стремятся избежать неопределенности электоральных исходов, свойственной выборам в условиях демократии. Их мечта — пожинать плоды электоральной легитимности, не подвергая себя рискам демократической неопределенности»[147].

К 2008 году, накануне истечения сроков президентских полномочий, Путин подобрал себе лояльного преемника Дмитрия Медведева.

10 декабря 2007 года лидеры «Единой России», «Справедливой России», «Гражданской силы» и Аграрной партии на встрече с Владимиром Путиным заявили о поддержке Дмитрия Медведева в качестве кандидата на пост будущего президента РФ. Глава государства «целиком и полностью» поддержал этот выбор. Иными словами, Медведев был впрямую назван преемником. Фактически это стало столь долго ожидавшимся представлением нового главы государства.

1 декабря 2007 года Дмитрий Медведев заявил, что в случае своего избрания предложит Владимиру Путину занять пост премьер-министра РФ. Риски «рокировки» для Путина, который, по букве Конституции 1993 года, мог быть уволен Медведевым с поста главы правительства в любой момент, были очевидными, и значительная часть наблюдателей склонялась к тому, что они вполне могли реализоваться. Путин все же принял эти риски, возлагая надежды как на институциональный рычаг в виде думского большинства, так и на колоссальное превосходство своих политических ресурсов. События показали, что его стратегия была оправданной, и стратегия хеджирования рисков сработала в соответствии с его ожиданиями [148].

17 декабря 2007 года на съезде «Единой России» Дмитрий Медведев был официально выдвинут кандидатом в президенты. Там же Владимир Путин дал согласие после выборов возглавить правительство.

2 марта 2008 года Дмитрий Медведев победил на президентских выборах, набрав 52,5 миллиона голосов (70,28 %).

15 апреля 2008 года Владимир Путин на съезде «Единой России» принял предложение возглавить партию.

7 мая 2008 года Дмитрий Медведев вступил в должность президента.

8 мая своим указом он назначил Владимира Путина председателем Правительства РФ.

Ни один кандидат от несистемной оппозиции к выборам допущен не был, а телевизионная пропаганда работала на одного человека в полную силу. В президентской кампании участвовали привычные спарринг-партнеры — Геннадий Зюганов и Владимир Жириновский. Элемент карнавала обеспечило участие политтехнолога и масона Андрея Богданова. Спарринг-партнеры свою функцию выполнили. Геннадий Зюганов придал выборам легитимность в глазах россиян, создавая ощущение выбора. Далась ему эта роль непросто. Пришлось участвовать в теледебатах не только с Владимиром Жириновским, но и с Андреем Богдановым. История вышла скандальная. Первоначально руководство КПРФ категорически заявляло, что в таком формате лидер партии дебатировать не будет. Однако очень скоро Зюганов решил пойти на этот нелегкий шаг и был вознагражден довольно высоким результатом. Жириновский и Богданов со своими ролями также справились. Первый оттянул на себя часть протестного электората, повысив вместе с тем явку, второй продемонстрировал наличие в России политика, стремящегося к вступлению в Евросоюз[149].

2 марта российские избиратели утвердили в должности президента представленную Владимиром Путиным кандидатуру Дмитрия Медведева. Результат преемника оказался выше, чему «Единой России» на парламентских выборах в декабре (64,3 %), но несколько ниже, чем у Путина в 2004 году (71,31 %).

[131] См., например, Петров А. А. Институт референдума в свете решений Конституционного Суда Российской Федерации. — Избирательное право. 2007. № 4. С. 22–29.

[132] Постановление Конституционного Суда РФ от 21.03.2007 № 3-П «По делу о проверке конституционности ряда положений статей 6 и 15 Федерального конституционного закона „О референдуме Российской Федерации" в связи с жалобой граждан В.И. Лакеева, В.Г. Соловьева и В.Д. Уласа». — Российская газета. 30 марта 2007 г. Федеральный выпуск № 0(4329). // https:// rg.ru/2007/03/30/referendum-d0k.html.

[133] Федеральный закон «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с принятием Федерального закона „О внесении изменений в Федеральный закон «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» и Гражданский процессуальный кодекс Российской Федерации", а также в целях обеспечения реализации законодательства Российской Федерации о выборах и референдумах» от 26.04.2007 № 64-ФЗ.

[134] Пишите письма. Единороссы избавят россиян от референдумов // lenta.ru/ articles/2007/10/12/referendum/.

[135] Подгайная А. Референдум субъекта РФ: 268 попыток за 5,5 лет https://zakon.

[136] Ст. 6, 7,8, 9 и 10 Федерального закона от 25.07.2006 «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в части уточнения требований к замещению государственных и муниципальных должностей» соответственно. — СЗ РФ. 31.07.2006. № 31 (ч. I). Ст. 3427.

[137] П. I ст. I Федерального закона от 05.12.2006 «О внесении изменений в Федеральный закон «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» и Гражданский процессуальный кодекс Российской Федерации». — СЗ РФ. II. 12.2006. № 50. Ст. 5303.

[138] Ст. 7 Федерального закона от 24.07.2007 «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием государственного управления в области противодействия экстремизму». — СЗ РФ. 30.07.2007. № 31. Ст. 4008.

[139] Ч. з ст. 32 Конституции Российской Федерации.

[140] П. «г» и «д» ч. з ст. 86 Уголовного кодекса Российской Федерации от 13.06.1996. — СЗ РФ. 17.06.1996. № 25. Ст. 2954.

[141] Малышева И. В. Законотворческий риск: понятие, виды, детерминация: автореф… дис. канд. юрид. наук. Владимир, 2007.

[142] См. подробнее: Лукьянова Е. А. Конституционные трансформации и политические имитации. С. 129–131.

[143] Европейский суд занялся «делом Кара-Мурзы». — Коммерсантъ. 7 июня

[144] https://lenta.ru/articles/2oo7/I2/29/polifinal/.

[145] https://rn.lenta.ru/articles/2004/03/15/electi0n/.

[146] Слоган и дело — Коммерсантъ Власть. 5 сентября 2016 г. // https://www. kommersant.ru/doc/3°76638.

[147] Медведев Ю. С. Зачем автократам выборы? Политическая наука о роли выборов при авторитаризме. — Сравнительная политика. 2020. Т. II. № 4. С. 191.

[148] Голосов Г. От постдемократии к диктатуре: консолидация электорального авторитаризма в России // https://liberal.ru/lm-ekspertiza/ot-post-demokratii-k-diktature-konsolidacziya-elektoralnogo-avtoritarizma-v-rossii.

[149] Преемник РФ. Дмитрий Медведев стал президентом без выборов. — Gazeta.