Выборы строгого режима: Как российские выборы стали невыборами, и что с этим делать?: читать книгу онлайн полностью и бесплатно

Важной чертой избирательных кампаний этого периода является то, что с 2002 года на региональных, а потом и на федеральных выборах началась апробация административно-ресурсной избирательной технологии, устранявшей политическую конкуренцию и достигавшей искомого результата на местах путем тотальной «зачистки» всех групп избирателей: давления на бюджетников; угроз пенсионерам; вбросов избирательных бюллетеней; фальсификации результатов голосования; подметным выездным голосованием; организацией стопроцентного голосования в психиатрических клиниках и пр. Собственно, все грязные избирательные методы, которыми овладели российские политтехнологи и избирательные штабы за предыдущее десятилетие, были взяты на вооружение самим государством. Более того, эти технологии были им монополизированы и усовершенствованы.

К реализации технологий были привлечены представители исполнительной власти, избирательные комиссии, правоохранительные органы (путем невмешательства) и суды, не применявшие ответственность за нарушения избирательного законодательства и не отменявшие результаты голосования, то есть обеспечивающие систему безнаказанности нарушителей.

Этому во многом способствовало наступление на независимость судебной власти, начавшееся одновременно с реформированием партийной системы. В целях удержания контроля над судами были специально расширены полномочия президента в этой области. В декабре 2001 года, вопреки положению пункта «е» статьи 83 Конституции (право представлять кандидатуры Совету Федерации для назначения на должность судей Верховного, Высшего Арбитражного, Конституционного Судов), в закон о статусе судей была внесена поправка, в соответствии с которой Совет Федерации назначает председателей и заместителей председателей Верховного и Высшего Арбитражного Судов по безальтернативному представлению президента. Президент также получил монопольное право назначать председателей всех судов, вплоть до районных. Родовая «травма» Конституции, окончательная редакция которой версталась в чрезвычайных условиях и обеспечила сильный перекос в пользу президентской власти, поставив ее над всеми остальными ветвями, активно начала реализовывать свой авторитарный потенциал.

28 сентября 2004 года в Верховный Суд России был подан коллективный иск по обжалованию результатов парламентских выборов 2003 года. Пересмотра итогов требовали политические партии КПРФ и «Яблоко», а также представители организации «Комитет—2008: свободный выбор» — Владимир Рыжков, Ирина Хакамада, Сергей Иваненко, Евгений Киселев, Георгий Сатаров и Дмитрий Муратов. Ответчиком по грядущему делу был назван Центризбирком РФ.

Заявители считали, что количество нарушений избирательного законодательства, допущенных осенью и зимой 2003 года, превосходит все допустимые пределы, а значит, на этом основании Верховный Суд должен пересмотреть итоги выборов. Если Верховный Суд согласится с истцами, ЦИК должен будет назначить и провести перевыборы в Государственную Думу.

Первая группа претензий, предъявленных заявителями в суде, содержала свидетельства грубых нарушений правил информирования избирателей о ходе выборной кампании. По словам истцов, государственные СМИ целенаправленно использовались для агитации в пользу одной партии — «Единой России». Остальные участники выборов либо игнорировались, либо преднамеренно компрометировались. Государственные телеканалы, обязанные предоставлять равное эфирное время всем кандидатам, «Единой России» этого времени предоставили 40 %. Из этого объема вещания почти % являло собой, по мнению проигравших партий, незаконную предвыборную агитацию[112].

Вторая группа претензий относилась к предоставлению избирателям заведомо ложной информации о кандидатах. Основные жалобы были, естественно, обращены против все той же «Единой России». Заявители утверждали, что «партия власти» намеренно ввела в заблуждение представителей электората, поскольку включила в свой список 37 человек, которые после выборов отказались от своих мандатов. В их числе оказались руководители регионов, министры и другие известные лица, такие как Сергей Шойгу, Юрий Лужков, Минтимер Шаймиев, Егор Строев, Борис Громов, Эдуард Россель, Аман Тулеев, Александр Хлопонин. По мнению истцов, избиратели голосовали именно за эти публичные фигуры, а поскольку те сразу же после выборов передоверили свои мандаты менее известным товарищам по партии, то получается, что голосовавшие за них граждане были введены в заблуждение.

Третья группа претензий содержала данные о нарушениях при подсчете голосов. В основном это несоответствия, выявленные при сравнении официальных данных протоколов по одномандатным и общефедеральным округам. Истцы обнаружили нарушения в документах 73 окружных избирательных комиссий из 225. По их словам, также имелись многочисленные расхождения в данных участковых и территориальных комиссий (то есть речь шла о переписывании протоколов).

Слушание дела в суде длилось ежедневно в течение пяти недель с перерывами только на выходные дни. Результат был предсказуем — суд отказал в удовлетворении жалобы. Именно с этого времени мы можем говорить о несвободных, несправедливых и неконкурентных выборах в России в условиях блокирования справедливого судебного разбирательства избирательных споров в судах. Причем уровень несвободы, несправедливости и неконкурентности повышался с каждым годом.

Впоследствии (в 2013 году) процессуальные сроки для обжалования результатов выборов будут сокращены в четыре раза: с одного года до трех месяцев. После думских выборов 2003 и 2007 годов на сбор фактуры для обращения в Верховный Суд по отмене итогов голосования уходило не менее полугода. Такое нововведение серьезно уменьшило шансы любой попытки аргументированно обжаловать какие-либо результаты голосования.

Все последующие выборы в России проходили по той же административно-ресурсной схеме, с незначительными нюансами, подкрепленными меняющимися в пользу власти коррективами избирательного законодательства. Их результаты легко прогнозировались, а население поступательно и неуклонно теряло веру в свои политические права и доверие к государству.

3 сентября 2004 года в спортивном зале средней школы № 1 города Беслана (Северная Осетия) прогремели два взрыва. Они стали кровавой развязкой трехдневной драмы: в День знаний террористы взяли в заложники участников праздничной линейки — учителей, школьников и их родителей, а также маленьких детей, пришедших посмотреть на своих братьев и сестер, которые уже ходили в школу. Итог трагедии: 335 погибших, из них 186 — дети. Потери понесли отряды специального назначения «Альфа» и «Вымпел» — 10 человек не вернулись с этого задания.

Через десять дней после бесланской трагедии, 13 сентября 2004 года, президент России Владимир Путин, выступая на расширенном заседании правительства, объявил, что нужно сделать, чтобы подобные теракты больше не повторялись. «Борясь с проявлениями террора, мы практически не достигли видимых результатов», — эти слова, произнесенные Путиным 13 сентября 2004 года, были и логичны, и ожидаемы. Но то, что президент сказал дальше, многих изумило. Выяснилось, что для борьбы с терроризмом нужно менять политическую систему страны, а заодно отменить выборность губернаторов. «Высшие должностные лица субъектов Российской Федерации должны избираться законодательными собраниями территорий по представлению главы государства», — заявил президент[113].

«Если большинство путинских реформ 2000 года предполагали последовательный отказ от „ельцинского наследия", то в последние три месяца 2004 года деятельность президента Путина фактически свелась к его борьбе с самим собой образца 2000 года», — написал журнал «Коммерсантъ Власть» [114].

Итак, самой громкой «антитеррористической» реформой 2004 года стал переход от всенародных выборов губернаторов к их фактическому назначению. Отказ от едва ли не главного демократического завоевания ельцинской эпохи оказался тем более неожиданным, что проблема «губернаторской вольницы», казалось, была окончательно решена еще в 2000 году. Тогда президент сначала назначил региональным лидерам «надсмотрщиков» — своих полпредов в федеральных округах, затем изгнал губернаторов из Совета Федерации, лишив их прилагавшейся к этому статусу парламентской неприкосновенности, а в довершение ввел в законодательство норму, позволявшую отстранять глав регионов от должности за нарушение федеральных законов.

В сентябре же 2004 года Путин решил отказаться даже от подобия свободных выборов и перейти к утверждению губернаторов региональными парламентами по представлению президента, а проще говоря — к прямому назначению их Кремлем. Понятно, что к усилению борьбы с терроризмом эта мера никакого отношения не имела: вряд ли, скажем, президент Северной Осетии, будучи не всенародно избранным, а назначенным президентом РФ, смог бы предотвратить захват школы в Беслане. Зато эта процедура позволяла Кремлю не отвлекаться на всякие мелочи вроде продавливания на губернаторских выборах нужных ему кандидатов, а целиком сосредоточиться на задаче, которую он считает в данный момент для себя главной, — мобилизации всего общества на войну, объявленную России террористами.

Еще одной «антитеррористической» мерой стали изменения в Закон «О политических партиях». Его главной целью было резкое ограничение потенциальных участников выборов[115]. Требования к минимальной численности политической партии и ее региональных отделений увеличивались пятикратно: с 10 до 50 тысяч человек и со 100 до 500 человек соответственно. Изменились и требования к числу региональных отделений: теперь их необходимо было создать в более чем половине субъектов [116].

А еще через год была изменена и сама избирательная система. С принятием Закона «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации»[117] 2005 года произошел переход от смешанной мажоритарно-пропорциональной системы к полностью пропорциональной. Теперь все 450 депутатов Государственной Думы должны были избираться по партийным спискам в едином общефедеральном избирательном округе с использованием «квоты Хэра» и правила наибольшего остатка.

О целесообразности отмены выборов в Госдуму по одномандатным округам и перехода к сугубо партийным выборам глава Центризбиркома Александр Вешняков впервые заявил еще в мае 2004 года. Однако руководящими массами эта идея по-настоящему овладела именно в сентябре, когда президент Путин назвал ее в числе других мер по укреплению вертикали власти для борьбы с терроризмом. И если в мае это предложение казалось лишь способом максимально упростить процедуру формирования нижней палаты парламента (все-таки организовать прохождение в Думу трех-четырех нужных партий Кремлю заведомо легче, чем продвинуть две сотни своих одномандатников), то в сентябре на фоне инициативы о назначении губернаторов эта идея приобрела совершенно новое звучание. Ведь теперь россияне лишались права лично проголосовать не только за главу своего региона, но и за конкретного депутата Госдумы. И хотя закон о выборах депутатов «дозволял» включать в партсписки и беспартийных кандидатов, пробиться в список партии беспартийному россиянину стало гораздо труднее, чем стать кандидатом в депутаты в порядке самовыдвижения.

Естественно, что среди аргументов в пользу полного перехода к пропорциональной системе звучали доводы о том, что она более справедлива и что в отличие от мажоритарной системы учитывает волю большинства активных избирателей[118]. Однако противоположные аргументы не менее весомы, поскольку потеря голосов в подобной системе тоже может быть значительной. Кроме того, полный отказ от мажоритарной части выборов неизбежно ведет к ослаблению связи избирателей с выборными, поэтому разумнее было бы введение взамен мажоритарной системы относительного большинства аналогичной системы абсолютного или даже квалифицированного большинства, которые по своей природе обеспечивают высокий уровень представительства в парламенте. «Пропадание» голосов можно было минимизировать и путем установления альтернативного голосования [119]. Но, к сожалению, все эти аргументы не были учтены законодателем, несмотря на то что социологические опросы 2005 года показывали крайне низкий уровень доверия населения к политическим партиям (по опросам ВЦИОМ, партиям в России доверяли меньше, чем судам и милиции, всего около 17 % граждан)[120].

Все это было крайне странно, ведь на думских выборах 2003 года «Единая Россия», получив лишь 37,6 % голосов по партийным спискам и выиграв в менее чем половине одномандатных округов, смогла обеспечить себе статус доминирующей партии за счет рекрутирования большинства одномандатников, которые участвовали в выборах в качестве независимых кандидатов. Тем более парадоксальным выглядело решение об отказе от смешанной системы в пользучисто пропорциональной — победа-то была достигнута именно благодаря смешанной форме.

Странным это выглядело и с точки зрения авторитарной стратегии, которая к этому времени проявилась уже достаточно явно. В литературе неоднозначно оценивается воздействие смешанных систем вообще и смешанных несвязанных систем в частности на развитие демократии. Однако можно считать установленным, что такие системы используются в автократиях более широко, чем в демократиях. Это косвенно свидетельствует о том, что смешанные системы по меньшей мере не противоречат структуре политических стимулов, свойственных авторитарным режимам [121], тем более что использование пропорционального представительства влечет за собой фрагментацию партийной системы (риск конкуренции). В этих условиях использование смешанной системы (во всяком случае, ее несвязанной разновидности) выглядит как приемлемый институциональный компромисс. Но, по-видимому, авторы реформы действовали тактически ситуативно, имея лишь сиюминутные электоральные планы. Закономерно, что тактика эта стратегически себя не оправдала, ибо была априори опасна для проводимого курса. Поэтому со временем полностью пропорциональная система была отменена. Все вернулось «на круги своя».

Но тогда, в 2005 году, в связи с отказом от мажоритарных выборов кардинально изменилось соотношение федеральной и региональных частей списка кандидатов, что серьезно усложнило процедуру их составления и выдвижения. В общефедеральную часть теперь могло быть включено не более трех человек, а минимальное количество региональных частей увеличивалось до ста[122]. Изменился и принцип равенства доступа партий к выборам. Начиная с 2005 года партии, не представленные в Государственной Думе, оказались поставлены в заведомо худшее положение по сравнению с избирательными объединениями, преодолевшими заградительный барьер на предыдущих выборах. Первые теперь должны были либо собирать подписи в свою поддержку, либо вносить избирательный залог, но не могли делать и то и другое одновременно (внесение «страхового» залога на случай провала регистрации на основании собранных подписей). Одновременно была усложнена процедура проверки подписей: процент допустимого «брака» снизился с 25 до 5 %. Таким образом, угосударства появилась легальная возможность забраковать любое количество подписей по самым различным основаниям практически. А вот возможности оспаривания результатов проверки подписей были фактически ликвидированы. Все это вместе ставило оппозиционные партии, не представленные в Думе, в заведомо проигрышное положение при реализации их права на выдвижение списка кандидатов, а следовательно, крайне негативным образом сказывалось на становлении многопартийности в стране и возможности существования реальной дискуссии и конкурентной борьбы в политической системе. Оппозиция была искусственно вытеснена на периферию общественной жизни и в лучшем случае получила право на существование в рамках жестко ограниченного «электорального гетто».

Из Закона «О выборах депутатов…» 2005 года были также полностью устранены санкции за отказ от полученного депутатского мандата. А ведь именно этот аргумент, как мы помним, звучал в судах при обжаловании результатов выборов. Теперь любой кандидат получил возможность беспрепятственно и безнаказанно в течение семи дней после дня голосования отказаться от мандата[123]. Это было сделано специально для так называемых «паровозов» — медийных или региональных лидеров, вставленных в федеральную часть списка, но которые не имели реальных намерений баллотироваться в парламент. Например, на выборах 2007 года в качестве таких деятелей выступали губернаторы, лично Президент Российской Федерации, а также ряд других медийных лиц. Только 19 из 84 глав регионов Российской Федерации не были включены в списки кандидатов (все указанные случаи касаются списка кандидатов от партии «Единая Россия»). В конечном счете это привело к закреплению монополии поставленных во главе партии и заведующих партийным строительством чиновников на формирование партийных списков, отбор кандидатов и открыло широкие возможности для манипуляции — вплоть до коррекции состава уже избранных и сформированных фракций [124].

Помимо этого, было введено правило о лишении депутатского мандата в случае перехода депутата из одной фракции в другую[125]. Казалось бы, такая норма — это гарантия от политических перебежчиков, позволяющая лучше учитывать волеизъявление избирателей, голосовавших за конкретные избирательные объединения, которые, в идеале, должны моделировать соотношение политических сил в обществе через состав палаты парламента. Однако в результате депутаты полностью утратили самостоятельность и ответственность перед избравшими их гражданами, став заложниками руководства политических партий.

Последующие изменения законодательства о выборах затронули еще несколько принципиальных положений избирательного права. Прежде всего, была отменена возможность голосования против всех представленных кандидатов[126], то есть на выборах всех уровней полностью исключался учет протестного голосования. Оно как бы вообще перестало существовать и влиять на результаты. Единственными возможностями выразить свое мнение гражданам, не согласным с предложенными партийными списками, стало голосование «ногами» — игнорирование выборов, порча или вынос с участков избирательных бюллетеней[127]. Все разговоры о том, что голосование «против всех» носит «деструктивный характер»  [128], не стоят ровным счетом ничего. Даже зависимый Конституционный Суд вынужден был констатировать, что «голосование „против всех" в условиях свободных выборов означает не безразличное, а негативное отношение избирателей ко всем кандидатам»[129], то есть данные кандидаты не имеют поддержки избирателей, необходимой и достаточной для обеспечения подлинного представительства народа, которое и должно быть результатом выборов. Тем самым роль голосования «против всех» была официально обозначена как форма волеизъявления граждан в ходе проведения выборов, считать которую менее значимой для обеспечения представительности избираемого органа, чем другие формы, было бы ошибочно. Но кто в авторитарных режимах слушает суд?

Летом 2006 года партиям запретили включать в предвыборные списки представителей других партий, а депутатам покидать партию, от которой они были избраны. Это значит, что вслед за запретом предвыборных блоков в 2005 году теперь вообще запретили межпартийные союзы, когда члены одной партии-союзника входят в избирательный список другой (подобным образом, к примеру, члены СПС входили в список «Яблоко» на выборах Московской городской Думы). В ноябре-декабре 2006 года новыми поправками в избирательное законодательство был отменен порог явки для признания выборов состоявшимися, запрещена критика оппонентов в телеэфире в ходе официальной агитационной кампании и усилены основания для ограничения пассивного избирательного права в связи с участием в «экстремистской» деятельности.

На самом деле порог явки — это очень важный фактор в выборах. «Явкой» называется процент избирателей, принявших участие в голосовании. Наличие порога явки (выборы признаются состоявшимися при условии участия в них определенного процента избирателей) является гарантией учета мнений большинства. Падение доверия избирателей к государству и к выборам неизбежно влечет за собой снижение явки. Критическое снижение явки ставит под сомнение легитимность любого голосования. Проблема с явкой всегда является головной болью авторитарных режимов.

Например, на выборах президента 14 марта 2004 года главная интрига заключалась не в имени победителя, а какова будет явка, поскольку для того, чтобы выборы в принципе состоялись, нужно было обеспечить приход на избирательные участки более 50 % россиян, имеющих право голоса. Чиновники по всей стране предприняли массу усилий для того, чтобы граждане воспользовались правом выбора. За несколько недель до 14 марта в СМИ начала появляться информация о подарках, скидках на оплату ЖКУ и бесплатных стрижках для проголосовавших, а также об организованной перед участками торговле дешевыми продуктами питания. В некоторых учреждениях 14 марта был объявлен рабочим днем, и урны для голосования доставляли прямо в цеха и офисы. В других все сотрудники были приписаны к избирательным бригадам, а в каждой из бригад назначен человек, ответственный за появление всех ее членов на избирательном участке. Людей заставляли голосовать под угрозой несдачи сессии, неполучения премии или даже увольнения. А по информации членов ЦИК от партии КПРФ, в Московской городской и Саратовской областной избирательных комиссиях в списки для голосования были включены граждане, не имеющие регистрации на территории России[130]. И такая вот морока каждые выборы! Конечно, для беспрепятственного достижения авторитарных целей порог явки нужно было отменить. Такая мелочь, а как мешает! С момента отмены порога явки в российском политтехнологическом лексиконе появился термин «сушить выборы». Он означает медийное государственное забвение проводимой избирательной кампании, когда выборы вроде бы назначены, кампания идет, но о ней не говорят и не пишут в СМИ. Для чего это? Зачем писать и говорить? Порог явки отменен. Всех, кого надо, на выборы приведут. Желаемый результат все равно будет обеспечен. А если писать и говорить, то мало ли чего будет. Особенно широкое распространение практика «сушки» выборов получила в регионах, обеспечив спокойствие местной администрации.

Для полноты картины мира нужно сказать несколько слов о российском законодательстве о референдумах. Этого инструмента прямой демократии в нашей стране всегда очень боялись. Союзный закон о референдуме был принят чуть ли не последним из всех законов, прямо поименованных в Конституции СССР 1977 года — в декабре 1990 года, на два месяца позже аналогичного закона РСФСР. И референдум по этому закону был проведен всего один (17 марта 1991 года, о сохранении Союза ССР). Российский Закон о референдуме тоже использовался всего дважды: при введении должности президента России и во время референдума 25 апреля 1993 года, получившего народное название «да-да-нет-да». Как мы помним, референдум 12 декабря 1993 года по принятию Конституции проводился не по правилам закона, а по специальной однократной процедуре, предусмотренной для него указом президента. Ни один из проведенных референдумов не прошел без скандала и не отличался чистотой процедур.

[112] Общий объем информации о партии «Единая Россия» составлял 860 мин 48 с. При этом количество информации, которая представляла собой незаконную предвыборную агитацию, равнялся 529 мин 9 с, или 61,5 %.

[113] Вступительное слово на расширенном заседании Правительства с участием глав субъектов Российской Федерации // http://www.kremlin.ru/events/ president/transcripts/22592.

[114] Отрицание пройденного. — Коммерсантъ Власть. 20 декабря 2004 г. // https://www.kommersant.ru/doc/5345°1.

[115] Шейнис В. Л. Почему в России нет оппозиции. Взгляд юриста // https://www. specletter.com/vybory/2oo8-11-15/print/pochemu-v-rossii-net-oppozitsii-vzgljad-jurista.html.

[116] Ст. I Федерального закона от 20.12.2004 «О внесении изменений в Федеральный закон „О политических партиях”». — СЗ РФ. 27.12.2004. № 52 (часть I). Ст. 5272.

[117] Федеральный закон от 18.05.2005 «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации». — СЗ РФ. 23.05.2005. № 21. Ст. 1919. (Далее по тексту — Закон «О выборах депутатов…» 2005 года.)

[118] Скосаренко Е. Е. Избирательная система России: мифы и политическая реальность. С. 105–106.

[119] Там же.

[120] Согласно данным майского общероссийского опроса 2005 года, проведенного ВЦИОМ, партиям доверяют 17 % опрошенных, профсоюзам — 20 %, судам — 26 %, а милиции — 31 % респондентов. См.: Партиям в России доверяют меньше, чем милиции // https://utr0.ru/articles/2005/06/22/451063. shtml (дата обращения 15.04.2018).

[121] См. подробнее: Shugart, М. S. Mixed-Member Electoral Systems: The Best of Both Worlds? / M. S. Shugart, M. P. Wattenberg (eds.). — Oxford, UK: Oxford University Press, 2001; Linhart, E., Raabe, J., andStatsch, P. (2019). Mixed-member proportional electoral systems — The best of both worlds? / E. Linhart, J. Raabe, P. Statsch. — Journal of Elections, Public Opinion and Parties. 2019. № 29 (1).

[122] П. 19, 20 и го ст. 36 Федерального закона от 18.05.2005 «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации» соответственно.

[123] П. 13 ст. 82 Федерального закона от 18.05.2005 «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации».

[124] Шейнис В. Л. Избирательная система России: история деградации // https:// www.specletter.com/vybory/2oo8-11-o5/sistema-rossii.html.

[125] Подп. «а» п. I ст. 2 Федерального закона от 21.07.2005 № 93-ФЗ «О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации о выборах и референдумах и иные законодательные акты Российской Федерации». — СЗ РФ. 25.07.2005. № 30 (ч. г). Ст. 3104.

[126] Федеральный закон от 12.07.2006 «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в части отмены формы голосования против всех кандидатов (против всех списков кандидатов)». — СЗ РФ. 17.07.2006. № 29. Ст. 3125.

[127] Скосаренко Е. Е. Избирательная система России: мифы и политическая реальность. С. III.

[128] Голованов Д. Проблемы регулирования права на предвыборную агитацию в контексте Постановления Конституционного Суда по вопросу об агитации «против всех» / Сравнительное конституционное обозрение. № 2 (55), 2006. С. 138.

[129] Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 10.06.1998 № 17-П «По делу о проверке конституционности положений пункта 6 статьи 4, подпункта „а" пункта 3 и пункта 4 статьи 13, пункта 3 статьи 19 и пункта 2 статьи 58 Федерального закона от 19.09.1997 „Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации"». — СЗ РФ. 22.06.1998. № 25. Ст. 3002.

[130] https://rn.lenta.ru/articles/2oo4/o3/15/election/.