Выборы строгого режима: Как российские выборы стали невыборами, и что с этим делать?: читать книгу онлайн полностью и бесплатно

От авторов

Опорная точка и рычаг демократии

«Дайте мне точку опоры, и я переверну мир…» Считается, что автором этого выражения является Архимед. На самом деле оригинальная фраза звучит немного иначе: «Дайте мне достаточно длинный рычаг и точку опоры, на которой я могу его разместить, и я переверну мир». То есть это инструкция, как сдвинуть с места, казалось бы, несдвигаемое.

Но вечных несдвигаемых объектов не существует. Ни в природе, ни в обществе. Гаснут звезды, разрушаются горы, тают ледники, высыхают или меняют свои очертания моря и океаны. У всякого процесса всегда есть свой рычаг и своя точка опоры — что-то нарушает сложившийся баланс, и тогда начинаются перемены. В государствах и обществах все происходит аналогично, только быстрее. Диктатуры трансформируются в демократии, и наоборот, спящие институты внезапно просыпаются, скрипящие судебные машины под давлением общества начинают выдавать справедливые и профессиональные решения, а диктаторы, бывает, садятся в тюрьму вместе со своими коррупционными кликами. У этих процессов всегда свой рычаг и своя точка опоры. И если в природе действует огромное количество факторов, становящихся катализатором перемен, то в демократических процессах таким фактором являются выборы. Да, конечно, не они единственные. Но в конечном счете все же именно они. Чем свободнее, справедливее и конкурентнее выборы, тем быстрее наступают демократические преобразования. И наоборот.

Сегодня некоторым кажется, что российская государственная модель — это несдвигаемый, прочно вросший в российскую почву авторитарный валун. Но это только кажется. Политический режим, основанный на искусственно сконструированном электоральном авторитаризме, активно анонсирует то, чего на самом деле нет — свою мнимую незыблемость. А заодно пытается внедрить в психику людей синдром выученной беспомощности. Но первые же свободные и справедливые выборы способны не просто сдвинуть этот валун с дороги, но и показать его отнюдь не гранитную сущность. Так уже не раз бывало в истории. Да, конечно, менять, чинить и исправлять потом нужно будет многое. Но рычагом и точкой опоры все же являются выборы.

Выборы (избирательная система, состояние избирательного законодательства, избирательные практики) — это очень точный маркер истинных целей и задач власти. Если эти цели отличаются от официально провозглашаемых или закрепленных в Конституции, то по изменениям в избирательном законодательстве и определенным избирательным практикам их можно довольно просто отфиксиро-вать. Именно это мы и попытаемся сделать, отвечая на первый вопрос о том, как и зачем российские выборы стали невыборами.

Второй вопрос — что с этим делать? — сложнее. И вовсе не потому, что трудно исправить действующее избирательное законодательство России. Это как раз просто, особенно учитывая, что от груза многолетних антидемократических наслоений, если свести их в единую таблицу, освободить его можно быстро. А вот как такие поправки провести через парламент, сформированный по недемократическим правилам и не являющийся по сути представительным органом? И еще один важный вопрос: как доказать людям, разочарованным в своем государстве и не доверяющим никакой власти, что только их воля и их реальное участие могут изменить ситуацию в стране? Здесь мы можем только поразмышлять и потеоретизировать. Впрочем, и это может оказаться полезным.

Эта книга написана юристами, попытавшимися соединить политологический и юридический взгляды на проблемы российской государственности с точки зрения динамики изменений российского избирательного законодательства за последнюю четверть века. Чем отличается эта работа от множества отечественных электоральных исследований? Во-первых, она короче. От огромной глыбы информации максимально возможно отсекались детали, мешающие восприятию основного замысла, но при этом в ней не искажена точность смыслов. Мы постарались показать, как и во имя чего происходили изменения, какими способами достигались результаты и как это повлияло на представительную власть. Для большей наглядности выводов к юристам присоединились два математика, которые представили математическую модель фиксации административных практик электорального авторитаризма.

Во-вторых, мы предлагаем инструмент оценки недемократического транзита на основе классификации поправок в избирательное законодательство.

Что получилось — судите сами.

Введение

Почему выборы?

По утверждению профессора права Центрально-Европейского университета в Будапеште, академика Венгерской академии наук Андраша Шайо, «избирательная система — это во все времена ревниво охраняемое политиками поле игры, в правила которой посторонним не позволяют вмешиваться»[1]. Почему? Потому что именно избирательная система и ее закрепление в избирательном законодательстве определяют порядок формирования некоего уполномоченного большинства, которое получает возможность устанавливать общеобязательные правила для всех, в том числе и правила, каким образом должно возникать это большинство, с тем условием, что созданное таким методом большинство снова определит способ возникновения следующего большинства.

То есть целью свободных и справедливых выборов является формирование уполномоченного органа, который принимает от имени населения общеобязательные правила поведения и является противовесом (контролером) исполнительной власти. Все эти три функции — представительство, независимое нормотворчество и контроль — в своем триединстве есть определяющее качество парламента. Если орган, пусть даже называемый парламентом, этим качеством не обладает, то, по существу, он таковым не является. Все демократические преобразования в мире начинались с выборов и с парламентов. Постепенно менялись избирательные системы и парламентские полномочия, но в любом случае демократическая динамика всегда была направлена на расширение участия населения в принятии государственно-властных решений и на совершенствование путей достижения консенсуса между обществом и властью через равноправную конкуренцию элит на выборах. Именно здесь проходит красная линия, которая отделяет демократии от недемократических режимов[2].

А значит, именно избирательная система и ее правовое оформление — избирательное законодательство — являются тем волшебным ключом, который в зависимости от целей и задач власти открывает либо закрывает двери демократии. Именно от избирательного законодательства и от выборов как результата его реализации зависит качественное состояние, пределы и возможности представительных органов — институтов, не только формирующих правила игры, но и ограничивающих исполнительную власть как самую потенциально авторитарную. И именно оно, избирательное законодательство, определяет в итоге эффективность системы разделения властей, конфигурацию, сущность, содержание и порядок взаимодействия всех государственных институтов.

Но ровно по этой же причине избирательное законодательство является главной группой риска при смене властных приоритетов. Если эти приоритеты отклоняются от демократической траектории, первым попадает «под бой» опять-таки избирательное законодательство, поскольку легитимизация подобных отклонений непременно требует послушного нормотворца, готового не обсуждать и не спорить, а исполнять. И уж ни в коем случае не контролера, а, наоборот, верного союзника исполнительной власти, безоговорочно поддерживающего и одобряющего все ее инициативы. Добиться такого послушания можно лишь специфическими процедурами формирования выборных органов, обеспечивающих особый персональный отбор их членов на предмет пассивной лояльности — качества, которое в значительной степени определяет сущность и содержание деятельности будущих политических институтов и создает базовые условия для легитимации любого политического режима.

Авторитарным лидерам в странах, имеющих демократические конституции, приходится приспосабливаться к крайне некомфортной для них правовой среде и к требованиям Common Legal Thinking (наличие общепринятых международных демократических стандартов). В этих условиях они вынуждены прилагать немало усилий для создания и поддержания «фасада», который напоминает демократические институты и призван замаскировать суть диктатур. Сделать это можно только с помощью создания и поддержания системы электорального авторитаризма.

Вот она, разница. Электоральная демократия — это режим, где политики и партии могут терять власть в результате поражения на выборах, потому что выборы являются их базовым институтом ответственности. Но если в условиях либеральных демократий выборы работают как инструмент смены власти, отражая меняющиеся общественные интересы, то управляемые выборы в условиях авторитаризма служат сохранению существующего положения вещей, помогая правителям оставаться у власти[3] посредством искусственно формируемых парламентов, послушно меняющих правила игры под нужды автократов. Сохранение инкумбентов у власти является приоритетной целью и достигается любой ценой.

Начиная с «третьей волны» демократизации, и особенно на постсоветском пространстве, все большее распространение получают авторитарные по своей природе режимы, которые успешно имплементируют исходно демократические политические институты, в том числе выборы. Однако наличие в автократиях таких институтов не должно никого вводить в заблуждение. Основные механизмы воспроизводства власти в подобных режимах именно авторитарны. Государство осуществляет настолько серьезное, широкое и манипулятивное вмешательство в электоральный процесс, что ни о каком демократическом характере выборов говорить не приходится[4]. Главное отличие электоральной демократии от электорального авторитаризма определяется качеством электоральной конкуренции. Именно на этом поле происходит подмена одного режима другим. Посредством послушного нормотворца автократии манипулируют правилами конкуренции (избирательным законодательством), которые постоянно трансформируются в пользу инкумбента в зависимости от электоральных настроений общества. Помимо имитации демократии выборы нужны автократическим режимам в том числе и потому, что они выполняют в них целый ряд других важных задач. В первую очередь это легитимация режима — создание официальной иллюзии обладания авторитетом в глазах тех, кто подвластен, и видимости согласия с претензиями властвующих на власть[5].

И хотя перед авторитарными выборами вовсе не ставится задача выполнения важнейшей функции выборов в демократических системах — смена власти, тем не менее такая смена по итогам выборов возможна даже в условиях авторитаризма. Это связано с тем, что мера осуществления легитимирующей функции авторитарных выборов зависит от качества демократической имитации. То есть чтобы авторитарные выборы способствовали легитимации инкумбентов, те должны одерживать электоральные победы без явных злоупотреблений. Нечестные выборы — это обоюдоострое оружие. Высокий уровень фальсификаций, которые невозможно скрыть, может повлечь за собой острый кризис легитимности электоральных авторитарных режимов, о чем свидетельствуют последствия президентских выборов 2020 года в Беларуси [6]. Но если таковое происходит, это скорее свидетельствует о «сбое» режима, о том, что тот на какое-то время сократил или утратил свой авторитарный потенциал. В том числе протесты — это всегда индикатор ослабления или дестабилизации режима. Опрокидывающие выборы в условиях авторитаризма, как правило, являются не причиной, а следствием распада авторитарных режимов. Но при минимальной стабильности автократий проведение регулярных выборов в среднем повышает их выживаемость[7].

Вот так возникает замкнутый круг авторитарных выборов, когда «для того, чтобы избираться, надо иметь власть, а для того, чтобы иметь власть, надо избираться»[8]. Ставя своей целью несменяемость власти, автократ в любом случае попадает в ловушку необходимости перманентного завинчивания электоральных гаек и наращивания фальсификационного потенциала, что неизбежно приводит к обострению противостояния власти с обществом, к политическим кризисам и к ослаблению режима. Известно много случаев, когда именно нарушения во время выборов, их спорные результаты становились причиной массовых протестов и последующей трансформации режима, иногда путем так называемых бархатных революций, иногда путем демократизации политической системы «сверху», под давлением протестующих. Кроме того, в самих выборах тоже заложен потенциал противодействия авторитаризму. Наличие легальной площадки для политической борьбы, пусть и жестко ограниченной, может способствовать становлению оппозиционных сил и играть роль инструмента демократизации[9].

Сохранение власти любой ценой на отдельном временном промежутке — задача всегда тактическая. Но последствия тактической победы стратегически далеко не так однозначны и могут повлечь за собой отдаленно опасный для режима результат. Поэтому выражение «они знают, что делают, но не ведают, что творят» очень точно характеризует происходящее сегодня в России. Перефразируя Льва Толстого, политологи шутят, что «все демократии похожи друг на друга, но каждая автократия несчастна по-своему»[10]. Электоральный авторитаризм — застойная, коррупционная политическая система, которая не принесла народам, надолго оказавшимся в этой ловушке, ничего, кроме нищеты. Сравнительные политические исследования показывают, что перспективы на демократизацию у таких режимов довольно слабые. С одной стороны, они могут приобретать долгосрочную устойчивость, а значит, демократизация откладывается. С другой стороны, если они все-таки терпят крах, то на смену часто приходит военная диктатура. Сами же опирающиеся на грубую силу режимы обычно заканчиваются либо переворотами, имеющими целью возврат к гражданскому правлению, либо революциями. После этого с довольно высокой степенью вероятности наступает демократия[11].

О российских выборах и о трансформации российского избирательного законодательства написаны тонны исследований. Больше — юристами, немного меньше, но все равно много — политологами. И те и другие исследуют одно и то же явление под разными углами зрения и используют разную терминологию.

Вообще, у политологов и у юристов многие объекты исследований одни и те же: политические режимы, формы правления, государственное устройство, выборы, политические партии, состояние политической конкуренции, система разделения властей, разграничение полномочий между государственными органами, взаимоотношения государства и общества и пр. Различаются лишь подходы и методы. Например, курс «Парламентаризм и основы законотворчества» как самостоятельную учебную дисциплину читают, каждая в своих вузах, и политолог Екатерина Шульман, и юрист Елена Лукьянова, только одна — на факультете политологии, а другая — на факультете права. Для первой нормотворчество — это политический процесс, для второй — порядок организации и деятельности, правовое регулирование и анализ практики. А если оба подхода соединить? Думается, что в этом случае результат обоих анализов будет достоверней. Быть может, когда юристы введут в научный обиход слово «инкумбент», а политологи вместо термина «институт выборов» научатся оперировать словосочетаниями «избирательные системы» и «избирательное законодательство», мы, наконец, услышим и признаем друг друга, а заодно взаимообострим свою научную оптику. Но что-то подсказывает, что дело вовсе не в нашем взаимном игнорировании друг друга. В чем же тогда? Похоже, причина предельно бюрократически банальна.

Дело в том, что до начала 90-годов XX века в России не существовало систематизированной и выделенной в самостоятельную область политической науки, хотя еще в 1804 году в Московском университете было создано отделение (факультет) морально-политических наук. Однако, несмотря на наличие трудов ряда дореволюционных ученых (Б. Н. Чичерина, В. С. Соловьева, П. И. Новгородцева, И. А. Ильина), полноценно исследовать в условиях самодержавия такие вопросы, как политическая власть и ее социальные основы, теория элит, типологии политических и партийных систем, гражданское общество, было невозможно. Равно как в условиях советского идеологического единообразия зарождение систематической политической науки не могло состояться по определению, хотя попытки такие были. Достаточно вспомнить появление в 60-80-е годы XX века группы советских ученых-обществоведов (Г. Арбатова, О. Богомолова, Ф. Бурлацкого, Б. Грушина, Ю. Левады, Г. Осипова, А. Румянцева, Г. Шахназарова, Ф. Петренко, М. Титаренко и др.).

Вот что пишут современные исследователи о советском обществоведении:

Поэтому то, что сейчас называется политологией, отчасти было передано «на откуп» юристам. Именно в их учебные и научные классификаторы входили история политических и правовых учений, политические и избирательные системы, формы государства, парламентаризм и федерализм. Да, конечно, юристы исследуют явления со своей нормативно-институциональной точки зрения и с использованием иных, нежели в политологии, методов. Они чаще фиксируют состояние без анализа предпосылок, целей и задач власти, то есть без явной политики, что, собственно, советской власти и было нужно. Но хотя бы сами предметы и терминология оставались в программах высшего образования.

Только в марте 1987 года под давлением уже упомянутой группы советских ученых было принято совместное Постановление ЦК КПСС и Совмина СССР, предписывающее соответствующим органам управления и иным организациям пересмотр номенклатуры научных специальностей, в результате чего осенью 1988 года в этой номенклатуре появились специальности по политическим и социологическим наукам[13]. В предисловии к своей книге инженер-механик по образованию Владимир Гельман пишет: «К сожалению, у меня не было возможности получить формальное образование в сфере политических наук. Несмотря на это (или благодаря этому?), позднее я стал профессором политологии в двух университетах двух разных стран»[14]. Равно как не было такой возможности и у других авторитетных российских политологов: например, у филолога Кирилла Рогова, историков Григория Голосова, Татьяны Ворожейкиной, Глеба Павловского, у журналиста-историка Сергея Медведева, у географа Дмитрия Орешкина.

Естественно, что за 70 лет официального небытия российской политической науки ей пришлось заново постигать азы и активно «догонять» далеко ушедшие в этом направлении мировые исследования. Получив признание, она активно и с огромным энтузиазмом занялась этим, оставив без внимания или «на потом» работы коллег юристов, которые на протяжении долгих лет отчасти замещали пустоту в этой области. Так произошло обособление наук, подкрепленное научно-бюрократической процедурой, когда ученые советы ставят в вину авторам исследований смешение подходов и ревниво-охранительски относятся к любому вторжению в свой приоритет и в монополию на истину. Особо усердствуют в этом юристы-конституционалисты, исходящие из легистского подхода к праву и как огня боящиеся проникновения мало-мальски иного (в первую очередь политического) взгляда на проблемы, кажущиеся им исключительно правовыми. Например, отрицается взаимосвязь между выборами и качеством деятельности парламентов. Таким образом происходит искусственное выпадение полей научного зрения, крайне пагубное для качественного научного анализа. Хотя в современном мире разные науки, наоборот, соединяются, пересекаются и взаимообогаща-ются ускоренными темпами. Политэкономия, биохимия, биофизика, химфизика и многие другие давно уже стали привычными и понятными совмещенными областями знания. Поэтому мы попробуем преодолеть искусственный и, на наш взгляд, крайне вредоносный барьер между политологией и публично-правовой наукой исходя из того, что правовое регулирование отношений власти не может быть объяснено и в должной мере понято без анализа политических отношений и процессов.

Часть первая

Соотношение изменений избирательного законодательства и трансформации политического режима

Демократия обеспечивает свободу выбора, но не гарантирует непременный выбор последовательно демократических лидеров. Демократия остается демократией, если существует реальная возможность смены лидеров. Если же такая возможность заблокирована, впору ставить вопрос о трансформации политического режима. Становление авторитаризма предстает результатом преднамеренных действий, которые можно уподобить отравлению политического организма. Странам, в которых давно сложились демократические «правила игры», порой удается если не выработать иммунитет к такого рода «отравлениям», то хотя бы минимизировать их негативные эффекты. Даже если в консолидированных демократиях к власти на выборах приходят весьма одиозные и авторитарные политики (подобные тому же Трампу), превратить демократические режимы в авторитарные им, как правило, не удается. Но странам, которые вынуждены создавать свои политические институты «с нуля» (как произошло после краха коммунизма), оказывается куда сложнее выработать эффективное «противоядие» самостоятельно.

[1] Самоограничение власти (краткий курс конституционализма). — М.: Юристъ, 2001. С. 64–65.

[2] Гельман В. Авторитарная Россия: бегство от свободы, или Почему у нас не приживается демократия. — М.: Говард Рорк, 2021. С. 25.

[3] Григорьева М. В. Институт выборов в авторитарных режимах: дискуссии в современной западной политической науке. — Политическая наука. 2012. № 3. С. 307–317.

[4] См. подробнее: Медведев Ю. С. Зачем автократам выборы? Политическая наука о роли выборов при авторитаризме. — Сравнительная политика. 2020. Т. 11. № 4. С. 189–200; Завадская М. А. Время выбирать: манипулирование электоральными циклами в современных авторитарных режимах. — Вестник Пермского ун-та. Политология. 2015. № 4. С. 5–28.

[5] Механизм поддержания авторитета в политике принято называть легитимностью. См.: Гельман В. Авторитарная Россия. С. 21.

[6] Там же. С. 33.

[7] Медведев Ю. С. Зачем автократам выборы? Политическая наука о роли выборов при авторитаризме. С. 193

[8] Бузин А. «Почему я не выступил на круглом столе ЦИК?» Здесь в обоснование бесполезности профессиональных дебатов в ЦИК юрист Андрей Бузин цитирует политолога Александра Кынева // https://www.golosinfo.org/ articles/143002.

[9] Комин М. Можно и опрокинуться. Любой электоральный цикл может стать последним для авторитарного режима. Политическая наука объясняет, как это работает. — Новая газета, го августа 2016 г. № 87.

[10] Гайдар М., Снеговая М. Познается в сравнении: как долго живут диктатуры. — Ведомости. 29 июля 2013 г. // https://www.vedomosti.ru/newspaper/ articles/2013/07/29/kak-dolgo-zhivut-diktatury.

[11] Голосов Г. Россия: электоральный авторитаризм или гибридный режим. — Republic, 24.08.2015 //https://republic.rU//posts/16°7.

[13] См. подробнее: ПляйсЯ. А. Политическая наука в России: прошлое и настоящее. — ВестникТГУ. Вып. I (45). 2007. С. 5–16.

[14] Гельман В. Авторитарная Россия. С. 7.