Выборы строгого режима: Как российские выборы стали невыборами, и что с этим делать?: читать книгу онлайн полностью и бесплатно

• принуждение избирателей голосовать вопреки их собственному выбору;

• подлог избирательных документов, составление и выдача заведомо ложных документов;

• осуществление заведомо неправильного подсчета голосов или установление результатов выборов;

• непредоставление или неопубликование сведений об итогах голосования вопреки возложенным на них обязанностям;

• нарушение права граждан на ознакомление со списком избирателей;

• выдача гражданам избирательных бюллетеней в целях предоставления им возможности проголосовать за других лиц или проголосовать более одного раза в ходе одного и того же голосования либо выдача (передача) гражданам заполненных избирательных бюллетеней;

• непредоставление или неопубликование отчетов о расходовании средств на подготовку и проведение выборов, финансовых отчетов избирательных фондов и финансовых отчетов о расходовании бюджетных средств, выделенных на проведение кампании;

• отказ работодателей в предоставлении предусмотренного законом отпуска для участия в выборах.

Четкие границы правомерного поведения — одна из важнейших основ принципа верховенства права. Нарушения избирательных прав граждан, в свою очередь, являются одними из самых опасных и влекущих особо тяжкие массовые последствия для государства и общества среди всех нарушений прав человека. Поэтому подробный и понятный перечень таких нарушений, основанный на электоральной теории и практике, совершенно необходим для их предотвращения.

Наряду с постепенной трансформацией избирательного законодательства в конце 90-х годов в стране происходило много других электоральных и околоэлекторальных событий. Без их учета вряд ли возможно объективно оценивать какие бы то ни было изменения, поскольку их причины чаще всего носили политический, а не сугубо правовой характер.

Так, президенту довольно быстро стало «тесно» теперь уже в рамках им же самим принятой Конституции. Поэтому, одержав победу на выборах 1996 года, он гораздо увереннее начал внеконституционную экспансию полномочий. Это делалось тремя основными способами:

• президентскими указами;

• федеральными законами (реже, поскольку в этот период парламент еще избирался и функционировал в условиях острой политической конкуренции);

• актами Конституционного Суда, в том числе толкованиями Конституции.

Ни один из обжалуемых в Конституционном Суде указов президента (а таких было немало) не был признан не соответствующим Конституции. После насильственного приостановления деятельности суда во время кризиса 1993 года и принятия ФКЗ «О Конституционном Суде РФ» высший орган конституционного контроля перестал быть в оппозиции исполнительной власти — судьи не дали ни одного повода по-настоящему усомниться в их лояльности президенту. Вплоть до того, что в августе 1995 года они после долгих споров перевесом в один голос все же признали конституционными все указы о «наведении конституционного порядка» на территории Чечни.

Поэтому, когда в 1998 году в связи с просочившимися слухами о желании президента баллотироваться на третий срок группа депутатов[65] Госдумы попросила суд разъяснить, должен ли засчитываться первый президентский срок Бориса Ельцина, который начался в 1991 году, за два года до принятия действующей Конституции Российской Федерации, и сможет ли он баллотироваться снова, в положительном решении суда в Кремле практически никто не сомневался. Однако решение суда по делу о «третьем сроке», вынесенное 5 ноября 1998 года, внезапно оказалось поистине сенсационным. Суд признал текущий срок президентства Бориса Ельцина вторым, таким образом запретив ему баллотироваться в 2000 году, в соответствии с частью 3 статьи 81 Конституции. Среди аргументов судей был, в частности, такой: новая Конституция не прерывала первый срок Бориса Ельцина, на выборах в 1996 году избиратели и сам президент исходили из того, что он избирается на второй срок подряд[66]. Госдуму на судебном процессе представляла небезызвестная депутат (тогда еще от «Яблока») Елена Мизулина, которая заявляла, что рассмотрение вопроса в КС «важно, как прецедент»: «Если мы оставим в действующей Конституции норму, при которой возможно пребывание президентом более двух сроков подряд, мы получим диктатуру. А вслед за диктатурой, как показывает мировой опыт, следует революционная ситуация».

После финансового кризиса августа 1998 года депутаты дважды отклонили внесенную Борисом Ельциным кандидатуру Виктора Черномырдина на пост премьер-министра. Если бы они сделали это и в третий раз, то в соответствии со статьей III части 4 Конституции президенту пришлось бы распустить палату, а внеочередные думские выборы могли бы обернуться для него еще большими политическими потерями: на фоне экономического кризиса популярность оппозиции (в основном КПРФ) существенно выросла, а рейтинг президента, наоборот, стремительно снижался. Президент решил не рисковать и выбрал компромиссную фигуру — Евгения Примакова, который был утвержден Госдумой с первого раза.

Примаков возглавлял правительство всего 243 дня. В мае 1999 года Ельцин отправил правительство в отставку и заменил Примакова на Сергея Степашина. Степашин проработал в этой должности 82 дня. После теракта в Буденновске и вынесения Госдумой частичного вотума недоверия правительству Ельцин и его отправил в отставку, заменив на Владимира Путина. Смена премьер-министров в России в 1998–1999 годах напоминала смену капризным монархом своих фаворитов или фавориток. Цепочка Черномырдин-Кириенко-Примаков-Степашин-Путин составлена из столь разных людей, а перестановки происходили так быстро (за полтора года — пять премьеров), что мало кто понимал суть происходящих событий. Главной же причиной чехарды премьеров был, похоже, поиск Ельциным преемника, который мог бы обеспечить безопасность членов «семьи», включая его самого, и защиту их экономических интересов.

При этом уровень жизни населения падал: девальвация рубля привела к снижению реальных доходов почти на 20 %. В сентябре 1999 года произошла серия терактов (в Буйнакске, Москве и Волгодонске), жертвами которой стали 307 человек, а 1700 человек получили ранения разной степени тяжести. В Москве, в Марьино, были найдены запасы взрывчатки, достаточные для уничтожения еще нескольких жилых домов. Ощущение нестабильности, снижение доходов, потеря чувства безопасности очень повлияли на избирателей.

В 1999 году фракцией КПРФ в Думе была инициирована процедура импичмента (отрешения от власти) Ельцина на основе пяти обвинений: развал СССР; расстрел Белого дома в 1993 году; развязывание войны в Чечне; развал армии и геноцид русского народа. Ни по одному из пунктов обвинения не было набрано необходимых 300 голосов для принятия решения, поскольку фракция «Яблоко», инициировавшая вместе с коммунистами эту процедуру, покинула зал заседаний и отказалась принимать участие в голосовании.

Ситуацию в регионах, сложившуюся к концу 90-х годов, можно было бы описать термином «авторитарная децентрализация»[67]. Именно в это время на страницах газет появилась метафора «региональный феодализм», — пусть и не очень точная, но подразумевающая как значительный уровень децентрализации, так и авторитарный характер подавляющего большинства региональных режимов. Сам Ельцин в 1996 году сохранил власть, но судьба назначенных им губернаторов была иной. В 1996–1997 годах к власти во многих регионах пришли бывшие коммунистические функционеры и «крепкие хозяйственники», которые с центром не считались и, раз получив власть, уступать ее не были намерены. В 1998 году, когда экономический кризис отнял надежду Ельцина на политическую возможность «обнуления» его предыдущих президентских сроков, сложилась коалиция Евгения Примакова, Юрия Лужкова и региональных боссов, готовая вступить в борьбу за власть. Важной особенностью региональных авторитарных режимов второй половины 90-х годов было то, что, независимо от своего происхождения, они существовали в значительной изоляции от федеральных властей. Губернаторы демонстрировали внешнюю лояльность Центру, но при этом исходили из того, что в обмен на лояльность Москва должна полностью устраниться от вмешательства в их «внутренние» дела.

Об этом ярко свидетельствуют так называемые внутрифедеративные договоры, которых к 2000 году накопился толстый том и в которых помимо Конституции в индивидуальном порядке доперераспределялись полномочия между центром и отдельными регионами. Только за 1998–1999 годы Министерство юстиции зарегистрировало около 50 тысяч законов субъектов Федерации, треть из которых противоречила федеральному Основному Закону. В свою очередь, за этот же период прокуратура принесла протесты на 1400 законов субъектов по причине их несоответствия федеральному законодательству.

К этому времени парламентские партии, похоже, наконец, в полной мере осознали, что они допущены в «святая святых» и способны формировать правила выборов для самих себя. Потому что, как уже говорилось, именно избирательная система и ее закрепление в избирательном законодательстве определяют порядок формирования некоего уполномоченного большинства, которое получает возможность устанавливать общеобязательные правила для всех, в том числе и правила, каким образом должно возникать это большинство, с тем условием, что созданное таким методом большинство снова определит способ возникновения следующего большинства. Именно поэтому чаще всего поправки в избирательные законы принимаются под конец очередного избирательного цикла, когда парламентариям предстоит идти на новые выборы и они оценивают свои шансы на победу. Соблазн «подкрутить» закон под себя, исходя из сиюминутной конъюнктуры, огромен. Справиться с этим соблазном крайне трудно. Только серьезная демократическая культура и система сдержек и противовесов могут его побороть. Но России и до того и до другого далеко. Далеко было тогда, еще дальше стало теперь.

Итак, в июне 1999 года, за полгода до очередных выборов в Государственную Думу, вновь была принята новая редакция Закона «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации»[68] (далее по тексту — Закон «О выборах депутатов…» 1999 года). В этой редакции по-прежнему сохранялась смешанная избирательная формула и другие основные черты сложившейся избирательной системы[69]. Нововведения коснулись лишь ее отдельных положений, но, как известно, «дьявол кроется в деталях». Среди поправок наиболее значимы следующие.

1. Число кандидатов в общефедеральной части партийных списков было увеличено до 18 человек. Для партий количество этих так называемых «паровозов» имело большое значение, поскольку если партия преодолевала барьер, федеральная часть списка автоматически, без дополнительного распределения получала депутатские мандаты. Эти места в том числе можно было нелегально продавать, обеспечивая избирательное объединение дополнительными неучтенными ресурсами для ведения кампании.

2. Избирательная практика шла к тому, что искусственные барьеры, созданные думскими партиями для своих политических конкурентов, могли при определенных обстоятельствах привести к избирательному коллапсу — если бы 5 %-ный барьер преодолела только одна партия, выборы не могли бы считаться состоявшимися. Поэтому осенью 1998 года Конституционный Суд РФ в порядке абстрактного нормоконтроля по запросу Саратовской областной Думы рассмотрел ряд положений Закона «О выборах депутатов…» 1995 года. Среди них была и норма о недопуске списков кандидатов, не преодолевших заградительный барьер, к распределению депутатских мандатов. Конституционный Суд пришел к выводу, что сам по себе барьер не ущемляет избирательные права граждан и не нарушает равенство избирательных объединений. Он соответствует Конституции, Конвенции о защите прав человека и основных свобод и Международному пакту о гражданских и политических правах. В то же время Суд установил, что одна и та же величина барьера при различных конституционно значимых юридических условиях может быть как допустимой, так и чрезмерной. Установленный Законом «О выборах депутатов…» 1999 года механизм распределения мандатов предполагал, что мандаты, не полученные списками, не преодолевшими барьер, фактически распределяются между теми, кто его преодолел. Однако если все преодолевшие барьер списки в сумме не получат абсолютного большинства голосов избирателей (50 % + один голос), использование барьера недопустимо, поскольку оно противоречит предназначению пропорциональных выборов. Кроме того, если барьер будет преодолен только одним избирательным объединением (даже получившим абсолютное большинство голосов), оно получит монополию на власть, что противоречит демократическим принципам политического многообразия и многопартийности. Поэтому закон должен содержать положения о «плавающем» барьере, каковы бы ни были результаты голосования, к распределению депутатских мандатов должно быть допущено не менее двух избирательных объединений, получивших в совокупности более 50 % голосов избирателей, принявших участие в голосовании.

Основываясь на этом решении Конституционного Суда Российской Федерации[70], было установлено, что 5 %-ный заградительный барьер являлся «плавающим», то есть даже в том случае, если заградительный барьер преодолеет только одно избирательное объединение, к распределению мандатов допускалось следующее по количеству набранных голосов объединение (даже если оно не набрало 5 %). В любом случае за объединения, допущенные к распределению мандатов, должно было быть подано не менее 50 % голосов граждан, пришедших на выборы [71].

Таким образом хоть как-то была сглажена искусственность и неэффективность барьера, который, помимо всего прочего, приводил к неучету огромного количества голосов избирателей, к формированию парламента абсолютным меньшинством и к утрате им представительного характера (с учетом явочного порога в 25 % от общего списочного числа избирателей для формирования половины состава Думы было достаточно всего 12,5 % избирательного корпуса).

3. Был введен институт избирательного залога[72], позволивший регистрировать кандидатов и федеральные списки без сбора подписей избирателей. Для многих претендентов на депутатские мандаты это существенно упрощало процедуру регистрации, поскольку фактический сбор подписей требовал не меньших финансовых затрат, но при этом не мог гарантировать регистрацию кандидата. Залог же мог быть использован в качестве «страховочного варианта»: кандидат или объединение могли одновременно и предоставить подписи в свою поддержку, и заплатить избирательный залог. При этом в случае, если бы регистрация на основании подписей состоялась, залог возвращался. В результате у новых или менее раскрученных избирательных объединений появилась дополнительная возможность участия в предвыборной борьбе. В итоге крайне спорный институт залога, который, по сути, являлся скрытым имущественным цензом, сыграл положительную роль в усилении политической конкуренции и стал противовесом в манипуляциях государства с установлением подлинности подписей избирателей. В ходе проведения выборов 1999 года 16 из 26 избирательных объединений были зарегистрированы на основании залога[73].

4. Кроме этого, в новую редакцию была внесена поправка, направленная на ограничение достаточно широкого на тот момент круга коллективных субъектов избирательного процесса. Избирательное объединение стало теперь трактоваться только как «общероссийское политическое общественное объединение». Более того, его создание или внесение в устав изменений об общественно-политическом характере должны были зарегистрироваться не менее чем за год до дня голосования[74].

[65] Многие СМИ, основываясь на инсайдерской информации и отдельных публичных заявлениях, считают, что этот запрос был заблаговременно изобретен в администрации президента для легализации обнуления. Например, пресс-секретарь президента Сергей Ястржембский неоднократно заявлял, что срок президента с 1996 года надо считать первым, и он имеет полное право баллотироваться в 2000 году. Расчет у Кремля был простой: чем быстрее судьи дадут толкование Конституции, тем быстрее наступит ясность и закончится неопределенность, мешающая нормальной предвыборной кампании. См., например: «Коммерсантъ Власть» 20.10.1998 //https://www.kommersant.ru/doc/1487o.

[66] Определение Конституционного Суда РФ от 5 ноября 1998 г. № 134-O «По делу о толковании статьи 81 (часть 3) и пункта 3 раздела второго „Заключительные и переходные положения" Конституции Российской Федерации».

[67] Голосов Г. Закат электорального авторитаризма. Как Путин превратился из гаранта режима в его главную угрозу // https://theins.ru/opinions/grigorii-golosov/239433.17 февраля 2021 г.

[68] Федеральный закон от 24.06.1999 «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации». — СЗ РФ. 28.06.1999. № 26. Ст. 3178.

[69] Ст. з, подп. «а» п. 2 ст. 79, подп. «а» п. II и п. 3 ст. 8о Федерального закона от 24.06.1999 «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации» соответственно. (Далее по тексту — Закон «О выборах депутатов…» 1999 года.)

[70] Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 17.11.1998 № 2б-П «По делуо проверке конституционности отдельных положений Федерального закона от 21.06.1995 «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации». — СЗ РФ. 30.11.1998. № 48. Ст. 5969.

[71] П. 8 ст. 39, п. з, 4 и 5 ст. 8о Федерального закона от 24.06.1999 «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации» соответственно.

[72] П. 5 и 7 ст. 45 Федерального закона от 24.06.1999 «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации».

[73] Скосаренко Е. Е. Избирательная система России: мифы и политическая реальность. С. 98.

[74] П. I ст. 32 Федерального закона от 24.06.1999 «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации».