Выборы строгого режима: Как российские выборы стали невыборами, и что с этим делать?: читать книгу онлайн полностью и бесплатно

Государство, которое является убежденным сторонником и защитником принципа регулярной периодической сменяемости власти, вряд ли будет сильно вмешиваться в организацию и деятельность политических партий. Оно, скорее всего, ограничится вопросами их частичного финансирования во избежание зависимости партий от крупных лоббистов, прозрачности и отчетности, а также требованием об ограничении функционирования партии рамками действующего законодательства как критерия ее легитимности. И это все. Но государство, не рассматривающее сменяемость власти в качестве своих приоритетов, скорее всего, будет действовать иначе. Оно наверняка постарается вывести процесс политической конкуренции на уровень, регулируемый сверху. В том числе путем принятия сложновыполнимых технических правил, которые поставят политические партии в полную зависимость от государства. Мы же помним Кыневскую максиму про замкнутый круг: «Для того, чтобы иметь власть, нужно избираться, а для того, чтобы избираться, нужно иметь власть». Дальше возникает бесконечная цепочка потребностей, становящаяся все прихотливей по мере трансформации электоральной ситуации. Иметь в руках инструмент, позволяющий манипулировать «жизнью и смертью» своих коллегиальных политических противников, — вожделенная мечта любого автократа.

И этот инструмент был создан.

Во-первых, по новому закону общероссийские партии стали единственным видом общественных организаций, которые имели право выдвигать кандидатов и участвовать в федеральных выборах (еще один пламенный привет Клубу губернаторов от нового Президента). Более того, участие в выборах вменялось партиям в обязанность, а неучастие в течение определенного времени ставило под вопрос само их существование.

Во-вторых, закон запретил создание партий по признакам профессиональной, расовой, национальной или религиозной принадлежности.

В-третьих, все партии должны были пройти перерегистрацию в Минюсте по новым правилам и с новыми требованиями. Таким образом государство напрямую ставило партии в зависимость от исполнительной власти, причем правила и требования были одномоментно и кардинально изменены:

• общая минимальная численность партии установлена в 10 тыс. членов, введено требование наличия отделений минимум в 100 человек в не менее чем половине регионов;

• жестко регламентировано внутреннее устройство, членство и устав партии, порядок принятия основных партийных документов;

• установлено государственное финансирование партий.

Честно говоря, до сих пор не до конца понятно, каким образом удалось провести в жизнь задуманное. Почему коммунисты не просто поддержали Закон о партиях, но курировали его принятие, поскольку ответственный комитет возглавлял их представитель? Почему не выступили резко и громко «Яблоко» и СПС? Не понимали значения? Считали этот закон проходным конкретизирующим актом? С самого начала было ясно, что он резко ограничивает конкуренцию в избирательном процессе. Единственная правдоподобная версия, предложенная Геннадием Гудковым, состоит в том, что он принимался в самом конце умышленно продленной сессии, в пакете с каким-либо специальным правительственным заказом, когда большинства депутатов уже не было на рабочих местах. И действительно, в мае 2001 года премьер-министр Касьянов направил председателю Госдумы Геннадию Селезневу письмо с предложением продлить весеннюю сессию работы палаты до 12 июля 2001 года. Закон же был принят 11 июля[92].

К моменту принятия нового закона в стране было зарегистрировано 59 политических партий. К середине 2004 года полностью пройти все регистрационные процедуры смогли только 46 партий. В 2004 году минимально возможная численность партий была увеличена до 50 тыс. членов. Для приведения численности в соответствие новым требованиям партиям был дан всего один год. Партии, не выполнившие новые требования к I января 2006 года, подлежали ликвидации в судебном порядке. В результате к середине 2006 года из 46 ранее зарегистрированных партий свой статус сохранили 35 (к этому времени некоторые партии уже ликвидировались из-за неспособности выполнить новые требования), а после проверки Росрегистрацией их осталось только 19. К началу избирательной кампании по выборам Государственной Думы 2007 года осталось 15 политических партий. Осенью 2008 года процесс сокращения числа политических партий продолжился. В результате из прежде существовавших партий осталось только шесть. Все, кто не вписывался в довольно узкое «прокрустово ложе» нынешней политической системы, фактически лишались права на существование. Они должны были либо исчезнуть вообще, либо искусственно выдавливались за рамки легального политического процесса.

В результате на федеральном и региональном уровнях произошло резкое искусственное сокращение коллегиальных акторов политического процесса и больше чем на десятилетие введен фактический запрет на создание новых партий. Избирательное поле было зачищено от ненужных конкурентов партии власти. К 2008 году в большинстве регионов в выборах участвовали только партии, представленные в Думе, — «Единая Россия», КПРФ, ЛДПР и «Справедливая Россия». Только им законодательные препятствия оказались не страшны (точнее, страшны, просто в меньшей степени), так как закон давал им привилегии в виде регистрации региональных списков без внесения подписей или залогов[93].

Дальше — больше. Уже не важно, от какой партии кандидат избирался мэром или депутатом по округу в регионе — его стремились принудить к переходу в «Единую Россию», в которой в итоге оказались представители всех существовавших партий, от либералов до националистов и бывших коммунистов (можно вспомнить вступление в ЕР избранных от КПРФ мэров В. Кондрашова (Иркутск), А. Касьянова (Орел), Р. Гребенникова (Волгоград); члена «Родины» Э. Качановского (Смоленск) и т. д.). Поэтому Александр Кынев называет данный период «Эпохой Суркова: кооптация, централизация, верти-кализация»[94]. Собственно, именно этих трех существительных совершенно достаточно для характеристики программы партии «Единая Россия». Все остальное, что там написано, наносное и не имеет отношения к ее реальным целеполаганиям и деятельности.

Положения Закона о партиях дважды были предметом рассмотрения Конституционного Суда[95]. Суд, по обыкновению, проанализировал конституционность требований, предъявляемых государством к политическим партиям, с высокой степенью правовой неопределенности: «При решении вопроса о численном составе политических партий и территориальном масштабе их деятельности законодатель обладает достаточной степенью дискреции, учитывая, что данный вопрос в значительной степени связан с политической целесообразностью…», «волю и интересы многонационального народа Российской Федерации могут отражать только достаточно крупные и хорошо структурированные политические партии». То есть в очередной раз Суд самоустранился от рассмотрения вопроса по существу. Таким образом, российский Закон «О политических партиях» фактически стал законом о государственном контроле над политическими партиями и политическим процессом в целом.

Из всех «погибших» партий только одна — Республиканская партия России — продолжала борьбу за свои права. После серии судебных процессов, связанных с отказами Минюста признавать легитимными ее съезды, лишением РПР регистрации в Верховном Суде РФ, партия обратилась в ЕСПЧ и выиграла. В решении по жалобе Республиканской партии Европейский суд признал российское законодательство о политических партиях нарушающим права человека, решение Верховного Суда РФ о ликвидации было отменено, а регистрация партии восстановлена. Но произошло это только через 10 лет, в апреле 2011 года[96]. Сейчас партия переименована в ПАРНАС (партия народной свободы).

Начиная с 1994 года два с половиной созыва основная палата российского парламента, ответственная за законотворчество, была площадкой для острых дискуссий. Противоречивой, живой, спорящей, достигающей компромиссов и очень активной. Ни одна из фракций внутри Думы не имела существенного количественного перевеса. Более того, в отсутствие каких-либо санкций за переход в другую фракцию расклад сил в палате постоянно менялся[97]. Дума выступала с открытой критикой в адрес президента и правительства, активно использовала имевшиеся в ее распоряжении контрольные полномочия, являясь противовесом исполнительной власти, насколько это было возможно.

Например, за два года работы первого переходного состава парламента только две трети всех принятых законов (310 из 461) были подписаны президентом и вступили в силу. Многие законы не одобрялись автоматически Советом Федерации, а уходили на доработку в совместные согласительные комиссии палат. В ряде случаев президент был вынужден применять предоставленное ему Конституцией право отлагательного вето, которое палаты пытались (и иногда успешно) преодолевать. За шесть лет, с 1994 по 2000 годы, Ельцин пользовался правом вето 307 раз[98]. Депутатами даже была предпринята попытка инициировать процедуру отрешения президента от должности, дважды палата голосовала за вынесение вотума недоверия Правительству (один раз успешно) и ставила вопросы о вынесении вотумов недоверия отдельным министрам.

Такая активная парламентская жизнь шла вплоть до середины третьего созыва, когда в апреле 2002 года было нарушено так называемое «пакетное соглашение» о распределении должностей и сфер ответственности партий, получивших депутатские мандаты, которое заключается фракциями в самом начале созыва, еще до первого заседания палаты[99]. Нарушение пакетного соглашения можно смело назвать парламентским переворотом. В результате пересмотра пакетного соглашения левые, имевшие самую крупную по численности фракцию, лишились большинства контролируемых ими комитетов. «Думская революция» свершилась в поистине ураганном темпе. 1 апреля лидеры шести фракций и депутатских групп («Единство», ОВР, «Народный депутат», «Регионы России», СПС и «Яблоко») на закрытом совещании приняли решение о пересмотре пакетного соглашения. 2 апреля соответствующее постановление было внесено на совет Думы. А уже 3 апреля палата проголосовала за лишение левых руководящих постов в семи комитетах и передачу этих должностей фракциям, обделенным при дележе постов в январе 2000 года: ОВР (будущей Единой России), СПС, «Регионам России» и «Яблоку».

С позиции сегодняшнего дня возникает вполне закономерный вопрос: неужели либеральные фракции не понимали, что, нарушив пакетное соглашение, они сами себе подписали приговор на будущее? Похоже, они наивно автоматически продолжали свою борьбу с коммунистами, не видя ничего дальше собственного носа. Ведь процедура — это всегда гарантия демократии, а отход от нее — отход от демократии. Даже в самых сложных ситуациях именно процедура позволяет удержать систему от разрушения. Но демократическая традиция еще не была сформирована. Депутаты действовали тактически, не понимая нависшей над ними угрозы на долгие годы вперед. Нарушение соглашения показало исполнительной власти все преимущества работы с подконтрольным и послушным парламентом. Пока правые проводили в жизнь вожделенные реформы в отношении земли и собственности, комитет, ответственный за конституционное законодательство, перешедший в руки будущей партии власти, начал активную подготовку к выборам 2003 года, заблокировавшую на последующие 18 лет представительство реальной оппозиции в парламенте[100].

Установление моноцентрической системы власти с полностью встроенными в нее представительными и иными выборными органами — непростая задача. Решить ее без искажения конституционных принципов избирательной системы было нельзя, поскольку при проведении свободных и справедливых выборов невозможно сформировать послушные органы. Независимый парламент для вертикальной моноцентрической системы неприемлем, поскольку моноцентризм не предполагает какого-либо дополнительного участия в принятии любых решений. Кроме того, именно выборы обеспечивают естественную сменяемость власти, а это категорически противоречит самой идее моноцентризма. Исходя из поставленной задачи началась планомерная, постепенно нарастающая трансформация избирательного законодательства в направлении построения системы электорального авторитаризма, то есть в обратную сторону от демократии. Ведь «демократия отнюдь не гарантирует гражданам, что они станут жить лучше. Демократия всего лишь позволяет снизить риски того, что в условиях автократии они будут страдать от произвола коррумпированных правителей, нарушающих их права, не имея при этом возможностей для мирной смены власти»[101].

Начиная с 2002 года ни одни выборы в России не проводились по тем же правилам, что и предыдущие. Например, в период с 2002 по 2015 год Федеральный закон «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» изменялся 73 раза. В общей сложности в него было внесено 898 поправок (в среднем 69 изменений в год и от 250 до 300 изменений в течение каждого четырехлетнего избирательного цикла), а объем текста закона вырос с 470 до 760 тысяч знаков. Поправки многократно вносились в одни и те же нормы, отдельные институты бессистемно исключались и возвращались в зависимости от сиюминутной конъюнктуры и политической целесообразности (например, графа «против всех»). В результате избирательные законы перестали быть законами как таковыми и превратились в трудноисполнимые инструкции, активно используемые для манипулирования избирательным процессом.

И это понятно. Перед выборами больше не ставилась задача создания дискуссионной парламентской площадки для достижения консенсуса. Наоборот, любыми способами нужно было сформировать послушный парламент, зависимый от исполнительной власти. Именно поэтому так часто менялось избирательное законодательство. В каждом избирательном цикле оно вынуждено было подстраиваться под ситуацию — под падение рейтингов правящей партии, под крепнущую оппозицию, под появление харизматичных лидеров, под снижение явки, под усиливающийся общественный контроль — подо все что угодно, под любой фактор, который помешал бы достижению поставленных целей.

Через несколько месяцев после парламентского переворота, в июне 2002 года, был принят новый Закон «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации»[102] (далее по тексту — Закон «Об основных гарантиях…» 2002 года). Принятие этого закона было первоочередной задачей, поскольку власть готовилась к очередным парламентским выборам. Текст закона увеличился почти вдвое. «По объему правового регулирования, затронутым сферам общественных отношений, уровню и качеству систематизации ФЗ „Об основных гарантиях" стал претендовать на значение кодекса в избирательном законодательстве»[103]. В результате сложилась ситуация, когда при проведении выборов любого уровня приходилось опираться на нормы, по меньшей мере, сразу двух законов, во многом дублирующих друг друга и содержащих детальное регулирование всех стадий избирательного процесса. Эти законы часто противоречили друг другу, создавали путаницу и усложняли избирательный процесс [104]. Таким образом избирательное законодательство превратилось в трудночитаемый, трудноисполнимый и в значительной степени внутренне противоречивый набор норм, создающих искусственные препятствия в ходе подготовки и проведения выборов.

Вслед за новой редакцией Закона «Об основных гарантиях…» был принят и новый Закон «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации»[105]. Сохранив внешне основные параметры избирательной системы, этот закон внес существенные коррективы в ее отдельные положения. Так, партийный список теперь требовалось разбить по меньшей мере на семь региональных групп[106]. Был отменен институт выдвижения кандидатов группой избирателей[107], существовавший в российском избирательном законодательстве на протяжении почти десяти лет.

Менее чем за полгода до выборов депутатов Государственной Думы 2003 года в Законы «Об основных гарантиях…» и «О выборах депутатов…» 2002 года вновь был внесен целый пакет поправок. Главной новеллой стал запрет на участие в выборах общественных объединений, не являющихся политическими партиями (даже в составе избирательных блоков)[108]. Так государство искусственно вгоняло общественно-политическую среду в партийные рамки и вело к усилению косвенного контроля государственной бюрократии над депутатским корпусом через контроль над бюрократией партийной.

Новыми правилами также ограничивалось право кандидатов на бесплатное эфирное время для проведения предвыборной агитации. Этого времени были лишены общероссийские общественные организации, «имеющие задолженность перед организациями телерадиовещания и редакциями периодических печатных изданий на день официального опубликования решения о назначении выборов».

Еще одна новелла: впервые за десятилетнюю историю была изменена величина заградительного барьера — он был повышен до 7 %. В качестве цели провозглашалась борьба с коррупцией. На практике же достигался иной результат — создавались наиболее благоприятные условия для крупных политических партий[109]. «В демократических странах на такой отметке отсекаются лишь блоки, а не партии. Потенциально это означает, что при средней явке на выборы около 65 % зарегистрированных избирателей до 4 млн граждан, проголосовавших за не преодолевшую барьер партию, вообще будут лишены представительства в парламенте», — так охарактеризовал ситуацию В. Л. Шейнис[110]. Потенциальная возможность таких огромных потерь голосов сводила на нет все предыдущие достижения в сфере обеспечения представительного характера парламента.

Закон «Об основных гарантиях…» ввел норму об участии партийных списков в выборах законодательных (представительных) органов власти субъектов Федерации. Эта норма стала обязательной с 15 июля 2003 года. Первые выборы по новым правилам прошли в 7 регионах вместе с выборами Государственной Думы РФ IV созыва 7 декабря 2003 года. Регионы постепенно приводили свое законодательство в соответствие с новыми нормами. Однако в 2002–2003 годах ни один регион, ранее не использовавший смешанную избирательную систему, так и не перешел на нее в «добровольном порядке».

Парламентские выборы 7 декабря 2003 года были первой федеральной кампанией, проходившей при Владимире Путине. К тому моменту, как мы знаем, уже был придуман и введен институт полпредов в федеральных округах, а губернаторы, хотя пока и могли избираться на прямых выборах (их отменят в 2004 году), перестали входить в Совет Федерации по должности. Крупному бизнесу разъяснили недопустимость вмешательства в общественно-политическую жизнь: первым стал Владимир Гусинский, который в обмен на свободу подписал «Протокол № 6», отказавшись от собственного телеканала НТВ. Накануне думских выборов, в сентябре 2003 года, убежище в Великобритании получил Борис Березовский, а 25 октября 2003 года был арестован глава ЮКОСа Михаил Ходорковский, который оказывал финансовую поддержку ряду партий.

Представители номенклатуры, которым в предыдущих трех созывах так и не удалось получить большинства в Думе, в этот раз объединились в партию «Единая Россия» и всерьез боролись за победу. «Вместе с президентом», «Сильная Россия — Единая Россия», «Возьмем власть — ответим делом!» — обещали в агитматериалах глава высшего совета новой партии Борис Грызлов и ее основатели Сергей Шойгу, Юрий Лужков и Минтимер Шаймиев. Агитация «Единой России» прочно привязывала ее к образу Владимира Путина: по данным «Левада-центра», в декабре 2003 года его деятельность одобряли 86 % опрошенных. «Только профессиональное, компетентное правительство, сформированное президентом и опирающееся на парламентское большинство, способно решить задачи, поставленные президентом», — говорилось в листовке партии «Единая Россия», а среди этих «задач» упоминались «удвоение ВВП» и «преодоление бедности».

По итогам кампании партия власти впервые заняла первое место на думских выборах, суммарно получив 223 мандата. Еще 52 места достались КПРФ, 37 — «Родине», 36 — ЛДПР. А СПС и «Яблоко» не прошли в Госдуму[111]. Их не пропустили с помощью аккуратного фальсификата. Это позволило создать в нижней палате устойчивое конституционное большинство, исправно штампующее любые законы, необходимые исполнительной власти.

[92] Продление весенней сессии было необходимо для принятия блока законопроектов в области структурных реформ, подготовленных Правительством РФ. В их числе — проект Земельного кодекса, законопроекты в области пенсионной и налоговой реформы. В случае рассмотрения их Госдумой до конца весенней сессии Правительство рассчитывает ввести большинство документов в действие с начала 2002 года // https://www.dp.rU/a/2001/05/15/ Pravitelstvo_toropit_Dumu.

[93] Кынев А. Выборы парламентов российских регионов 2003–2009: Первый цикл внедрения пропорциональной избирательной системы. — М.: Центр «Панорама», 2009. С. и.

[94] Кынев А. Выборы 2021 года и три эпохи становления электоральной автократии// https://liberal.ru/lm-ekspertiza/vybory-2°21-goda-i-tri-epohi-stanovleniya-ele.

[95] Постановление Конституционного Суда РФ от I февраля 2005 г. № 1-П. — СЗ РФ. 2005. № 6. Ст. 49; Постановление Конституционного Суда РФ от 16 июля 2007 г. № и-П. — СЗ РФ. 2007. № 30. Ст. 3989.

[96] Постановление Европейского суда по правам человека от 12 апреля 2011 г. Дело «Республиканская партия России против России» [Republican Party of Russia v. Russia] (жалоба № 12976/07) // https://www.garant.ru/products/ipo/ prime/doc/70017370/.

[97] В Государственной Думе I созыва было представлено 12 депутатских объединений: «Аграрная партия России», «Выбор России», «Демократическая партия России», «Женщины России», КПРФ, ЛДПР, «Новая региональная политика», «Партия единства и согласия» (ПРЕС), «Либерально-демократический союз», «Россия», «Стабильность», «Яблоко». Плюс три депутатские группы и часть независимых, не входящих ни в одно депутатское объединение. В Государственной Думе II созыва количество партийных фракций уменьшилось до семи: «Агропромышленная группа» (АПГ), КПРФ, ЛДПР, «Народовластие», «Наш дом Россия», «Российские регионы», «Яблоко». И две депутатские группы. В Государственной Думе III созыва были представлены 9 партий и депутатских групп: «Агропромышленная группа», «Единство», КПРФ, ЛДПР, «Народный депутат», «Отечество — вся Россия», «Регионы России», СПС, «Яблоко».

[98] Медведев поработал на публику. Дутая сенсация // https://www.kommersant. ru/doc/1532244 (дата обращения 15.04.2018).

[99] У думских коммунистов отобрали семь комитетов. — Lenta.ru. 3 апреля

[100] Камышев Д. Партия — наш нулевой. Коммерсантъ. 9 апреля 2002 г. // https://

[101] Гельман А. Авторитарная Россия: Бегство от свободы, или Почему у нас не приживается демократия. С. 38.

[102] Федеральный закон от 12.06.2002 «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации». — СЗ РФ. 17.06.2002. № 24. Ст. 2253.

[103] Скосаренко Е. Е. Избирательная система России: мифы и политическая реальность. С. 89.

[104] Постников А. Е. Актуальные направления развития избирательного законодательства. С. 9.

[105] Федеральный закон от 20.12.2002 «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации». — СЗ РФ. 23.12.2002. № 51. Ст. 4982. (Далее по тексту — Закон «О выборах депутатов…» 2002 года.).

[106] Ч. 8 ст. 40 Федерального закона от 20.12.2002 «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации».

[107] Ч. 2 ст. 6 Федерального закона от 20.12.2002 «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации».

[108] Федеральный закон от 23.06.2003 «О внесении дополнений в подпункт 2 пункта 4 статьи 98 Федерального закона „О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации"». — СЗ РФ. 30.06.2003. № 26. Ст. 2573.

[109] Скосаренко Е. Е. Избирательная система России: мифы и политическая реальность. С. ioi.

[110] Шейнис В. Л. Почему в России нет оппозиции. Взгляд юриста // https://www. specletter.com/vybory/2oo8-11-15/print/pochemu-v-rossn-net-oppozitsii-vzgljad-jurista.html.

[111] Слоган и дело — Коммерсантъ Власть. 5 сентября 2016 г. // https://www.