Выборы строгого режима: Как российские выборы стали невыборами, и что с этим делать?: читать книгу онлайн полностью и бесплатно

В итоге основные параметры этого закона остались без изменения: сочетание мажоритарной и пропорциональной избирательных систем, порог явки, пятипроцентный заградительный барьер, возможность для кандидатов одновременно баллотироваться по партийным спискам и в одномандатных округах, выдвижение кандидатами лиц, не являющихся членами соответствующего объединения [50]. Подкорректированы были лишь детали, хотя некоторые из них на практике оказались существенными. Например, была усложнена процедура выдвижения и регистрации списков кандидатов. В отличие от требовавшихся ранее 100 тысяч подписей избирателей теперь их было нужно собрать 200 тысяч, при условии что в одном субъекте Федерации можно собрать не более 7 % подписей, а не 15 %, как ранее. Для избирательных объединений было введено правило, обязывающее их разбивать партийные списки на отдельные региональные группы, а федеральная часть списка была сокращена. Все это должно было сместить центр избирательной кампании в регионы и приблизить кандидатов к избирателям. Кроме того, кандидатам от избирательных объединений, выдвигавшимся в одномандатных округах, теперь было вменено в обязанность собирать в поддержку своего выдвижения 1 % подписей избирателей, которые суммировались в пользу регистрации избирательного объединения для участия в выборах по пропорциональной системе[51]. Это позволило частично сгладить преимущества кандидатов, выдвигаемых избирательными объединениями, но не ликвидировало их полностью.

Заглядывая вперед, нельзя не отметить, что результаты парламентских выборов подтвердили правоту депутатов, обратившихся в Конституционный Суд по вопросу, что заградительный барьер на пропорциональной части выборов и однотуровое голосование на части мажоритарной снизят представительный характер парламента. С введением заградительного барьера началось постепенное увядание политической конкуренции и умирание реальной партийной жизни. Если на выборах 1995 года было зарегистрировано и приняло участие в предвыборной борьбе 43 избирательных объединения (против 13 на выборах 1993 года), то в 1999 году барьер смогли преодолеть только 4 объединения. В 1993 году не преодолели установленный барьер политические партии, за которые в совокупности проголосовало 8,72 % избирателей; в 1995 году этот барьер не преодолели партии, набравшие в совокупности 44,82 % голосов[52]. То есть попавшие в состав Думы объединения набрали в сумме всего 50,5 % голосов, а почти половина избирателей, участвовавших в голосовании по пропорциональной системе, проголосовала впустую.

По некоторым оценкам, по мажоритарной системе на выборах 1995 года было потеряно до 70 % голосов[53]. Это на самом деле недопустимо много, особенно учитывая низкий явочный порог. В итоге получилось, что парламент представлял минимальную часть избирателей. Нов целом сами выборы прошли более или менее честно, если не считать нарождающейся и постепенно набирающей силу в регионах грязной избирательной технологии административного вмешательства. Но государственные фальсификации тогда еще не были неотъемлемым атрибутом избирательной системы. Ельцин, продолжавший соперничество с коммунистами, эти выборы проиграл. Согласно официальным итогам голосования, КПРФ одержала уверенную победу и по партийным спискам, и по одномандатным округам. Суммарно коммунистам досталось 157 депутатских мандатов. Еще три объединения смогли преодолеть 5 %-ный барьер: ЛДПР, НДР и «Яблоко». Еще 19 партий провели в парламент депутатов по округам. Для президента в преддверии собственных выборов 1996 года это было очень опасно.

Когда политологи дают свои характеристики политическому режиму России периода «дефективной демократии», одним из центральных событий этого времени и доказательством неполноты демократических преобразований в их оценках являются выборы президента России 1996 года, когда Борис Ельцин был переизбран на второй срок «в ходе несправедливой кампании, сопровождавшейся обилием злоупотреблений» (Владимир Гельман). Действительно, выборы 1996 года по сей день являются одними из самых спорных и мифологизированных с точки зрения их результатов. До сих пор ходят разговоры о том, что победил на них вовсе не Ельцин, а Зюганов, но… Дальше начинается череда сплетен и самых разных невероятных предположений.

Для нас же главный вопрос состоит в том, были ли эти выборы действительно «грязными» и если были, то насколько? Честно говоря, с позиции сегодняшних практикующих электоральных юристов «электоральная грязь» 1996 года кажется нам детскими игрушками. Судите сами, вот факты. При норме сбора подписей в один миллион было зарегистрировано 78 инициативных групп по выдвижению кандидатов в президенты. Требование в I 000 000 подписей избирателей выполнили 16 групп. ЦИК зарегистрировал девять кандидатов, еще семь получили отказ. Шестеро из них обжаловали отказ ЦИК в Верховном Суде, и суд постановил зарегистрировать еще двоих. Можно себе такое представить сегодня? Со всех точек зрения: процедуры сбора подписей, проверки подписных листов, регистрации девяти кандидатов в ЦИКе, возможности судебного обжалования с перспективой выигрыша? Нет, конечно. Но, видимо, этим и отличается электоральный авторитаризм от дефективной демократии.

На окончательное решение Ельцина избираться очень сильно повлияли результаты парламентских выборов. «Пока есть угроза столкновения „красных" и „белых", мой человеческий и гражданский долг, мой долг политика — добиваться консолидации всех здоровых сил общества и предотвратить возможные потрясения вплоть до гражданской войны», — заявил президент на мероприятии по поводу официального начала своей избирательной кампании в Екатеринбурге. На тот момент его рейтинг, по опросам ВЦИОМ, составлял 8,4 %, а за Геннадия Зюганова, чья партия только что выиграла выборы в Госдуму, готовы были проголосовать 15,8 %. Рейтинг Бориса Ельцина превысил уровень поддержки Геннадия Зюганова только за месяц до первого тура выборов. В первом туре Ельцин набрал 35,28 % голосов по всей стране, опередив Зюганова всего на 3,25 %. В итоге, по официальным данным ЦИК, в результате второго тура выборов Ельцин набрал 53,8 % голосов, а его оппонент лишь 40,3 % (4,8 % голосовали против всех)[54]. Возникает еще один вопрос: возможно ли такое за довольно короткую избирательную кампанию? Теоретически возможно, при условии огромной концентрации сил, средств и технологий, в том числе и без использования административного ресурса.

Но в России административный ресурс работал. Но он не был централизованным. Губернаторы, понимая туманность перспектив главы государства на выборах, не спешили заявлять о его поддержке. Многие — и главы регионов так называемого красного пояса, и проельцинские руководители субъектов — выжидали. Они включились в работу только на финише, когда увидели показатели рейтингов и жульничали каждый по-своему в силу собственных представлений о должном без команды сверху. Но ни о каком переписывании протоколов или внесении корректив в ГАС «Выборы» не могло быть и речи. Впрочем, и сама ГАС «Выборы» в 1996 году находилась в зародышевом состоянии. Решение о ее создании было принято в середине 1994 года [55], а функционировать в полном объеме она начала только с 1997 года. Административный ресурс работал, например, на этапе сбора подписей, когда на имя президента, по словам его помощников, пошли жалобы, что без подписи «за Ельцина» отказываются выдавать зарплату и грозят неприятностями вплоть до увольнения. Административный и финансовый ресурсы на полную мощь работали в СМИ. Освещение кампании Ельцина многократно превышало освещение кампании Зюганова. Не брезговала власть и административным подкупом избирателей. Среди президентских указов, подписанных за время кампании, есть весьма красноречивые документы: указы «О мерах по усилению государственной поддержки науки и высших учебных заведений РФ», «О государственной поддержке граждан в строительстве и приобретении жилья», «О мерах по обеспечению своевременности выплаты заработной платы за счет бюджетов всех уровней, пенсий и иных социальных выплат». 15 июня, в день тишины, Борис Ельцин вручал госнаграды и встречался с главой ЦИКа Николаем Рябовым и патриархом Алексием II под пристальным надзором телевидения.

Зюганов как руководитель фракции в Думе тоже использовал свой административный ресурс. Например, 15 марта 1996 года Дума приняла два весьма оригинальных постановления: одно подтверждало юридическую силу итогов референдума 1991 года о сохранении СССР, другое фактически отменяло Беловежские соглашения и создание СНГ[56]. Это был явный предвыборный пиар посредством злоупотребления полномочиями. Позже председателю Думы Геннадию Селезневу пришлось оправдываться и настаивать на принятии еще одного специального постановления, в котором подчеркивалось, что документы от 15 марта 1996 года «отражают гражданскую и политическую позицию депутатов и не затрагивают стабильность правовой системы и международные обязательства России» [57].

«То, что манипуляции были, несомненно, просто все зависит от оценки их масштаба. Я сомневаюсь, что фальсификации потянули на 10 млн голосов (разница между президентом и лидером КПРФ по итогам второго тура)», — так оценивает ситуацию 1996 года эксперт по выборам Аркадий Любарев. «Буква закона четко соблюдалась», — подтверждает выводы коллеги политолог Дмитрий Орешкин. «Никому в голову не приходило снимать кандидатов с выборов, никто не закрывал прозюгановских изданий — газета „Завтра" замечательно выходила. Во втором же туре прирост голосов президента произошел в основном за счет кандидатов, вошедших в пятерку лидеров. В сумме Явлинский, Лебедь и Жириновский набрали 27 %. И хотя прямо о поддержке Ельцина заявлял только генерал Лебедь, они все были выраженными антикоммунистами. На самом деле в 1996 году все было настолько очевидно, что Зюганов нашел в себе мужество поздравить Ельцина с победой»[58].

Другой вопрос, что после ярких и конкурентных выборов 1989 и 1995 годов любые избирательные нарушения, и особенно нарушения президента, к которому у народа накопилось немало претензий, находились в сфере обостренного внимания. Ни одно из них не осталось без обсуждения и оценки. Точно настроенный микроскоп общественного интереса был беспощаден. Острая борьба «синих и красных» регионов (так обозначались итоги выборов в ночь после голосования на карте ЦИК) только обостряла настройки этого микроскопа. Поэтому утверждение, что «кампания 1996 года позволила сохранить демократию, но сделала ее еще более дефективной», не вполне соответствует действительности. Наоборот. Она, в том числе, имела ярко выраженные положительные последствия для уточнения видов нарушений избирательного законодательства и ответственности за них. Да, конечно, послевкусие от этой кампании было, прямо скажем, «не очень». Осталось неприятное ощущение «выломанных рук» от того, как мгновенно сконцентрировавшийся огромный медийный и финансовый ресурс решал вопрос предотвращения коммунистического реванша в стране с серьезными социально-экономическими проблемами. На самом деле ситуация 1993 года, расстрел парламента и диктаторское обращение президента с Конституцией нанесли демократии и верховенству права гораздо больший ущерб, нежели эти выборы. Борьба со злом, даже во имя самых благих целей, методами зла не порождает ни порядка, ни добра, ни демократии, а выпускает из бутылки джиннов, с которыми мы сражаемся до сих пор.

После бурных электоральных перипетий 1995–1996 годов следующим шагом в реформировании российского законодательства о выборах стало принятие в 1997 году новой редакции Закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации»[59] (далее по тексту — Закон «Об основных гарантиях…» 1997 года), который теперь, помимо норм избирательного права, содержал правила проведения референдумов. Причиной такого объединения стало принятие 10 октября 1995 года Федерального конституционного закона «О референдуме в Российской Федерации», обнаружившего схожесть процедур этих двух институтов непосредственного народовластия. Особенностью новой редакции Закона стало изменение соотношения федерального и регионального законодательства в регулировании избирательных процессов. «Закон стал постепенно утрачивать черты рамочного, и правовое регулирование вопросов формирования органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления фактически стало все больше перемещаться в сферу ответственности федерального законодателя» [60].

Объем Закона «Об основных гарантиях…» возрос почти в пять раз за счет включения в него многих деталей правового регулирования порядка организации и проведения выборов, которые раньше находились в ведении субъектов Федерации. То есть произошло явно избыточное федеральное вмешательство в сферу совместного ведения Федерации и субъектов. Дополнительно была усилена формулировка закона, требующая строгого соответствия ему всех остальных, как федеральных, так и региональных избирательных нормативных правовых актов[61]. В отношении федеральных законов сразу возник правовой парадокс, поскольку, во-первых, они обладают одинаковой юридической силой с этим законом, а, во-вторых, общий закон, по сравнению со специальным, в любом случае не может считаться приоритетным в регулировании конкретных правоотношений. Ученые немедленно забили тревогу. «Положение о соответствии стоящих на одной лестнице в иерархии правовых актов одних федеральных законов другому, более важному федеральному закону не отвечает основным общепризнанным принципам права»[62]. «Конституцией Российской Федерации не допускается установление более высокой юридической силы одного федерального закона по отношению к другому федеральному закону», что подтверждалось решениями Конституционного Суда Российской Федерации [63], — констатировали они.

Тем не менее пока еще вряд ли можно было говорить о явно наметившейся тенденции к умышленной централизации и унификации избирательного законодательства. Намеренное федеральное вмешательство и последовательное сворачивание федерализма — это удел другого президента и другого парламента. А тогда, в 1999 году, Государственная Дума была избрана на свободных альтернативных выборах и не находилась под жесткой пятой АП, как это случилось впоследствии. Да и у Администрации — основной выразительницы целей и задач президентской власти — такой вопрос еще не стоял в повестке дня. Возможно, если бы все так и осталось, скорее всего, постепенно вновь был бы достигнут федеративный баланс в регулировании порядка организации и проведения выборов. Но этому «постепенно» не суждено было сбыться в истории российского избирательного законодательства. Через несколько лет тенденция изменилась кардинально.

Ответственность за нарушения избирательного законодательства. Одну особенность редакции избирательных законов 1997 года следует подчеркнуть особо. Речь идет о появлении в Законе «Об основных гарантиях…» большого и очень четкого перечня видов нарушений избирательных прав граждан (статья 65). Как известно, никакие правила, процедуры и права не могут реально работать при отсутствии обязанностей по их соблюдению и ответственности за нарушение. Без обязанностей и ответственности любые правовые предписания остаются декларацией на бумаге. Да, конечно, правоохранительные и судебные органы тоже не всегда сразу начинают применять нормы, вводящие ответственность за новые виды правонарушений — им для этого требуется определенное время. Но если обязанности и ответственность не предусмотрены законом вообще, то и речи о каком-либо правоприменении идти не может.

Чем же так примечателен этот перечень? Во-первых, он явно сформирован на основе реальной практики нескольких избирательных кампаний и серьезного осмысления самых разных грязных технологий, применяемых на выборах (помните, мы писали о четырехсерийном фильме, снятом фракцией КПРФ?). Во-вторых, комитет по конституционному законодательству Думы, отвечавший за избирательное законодательство и возглавляемый в том созыве представителем этой фракции, проделал очень качественную работу. Формулировки перечня предельно точны и абсолютно актуальны. Особенно это заметно в сравнении с коротенькой и мало внятной аналогичной статьей 34 того же закона в предыдущей редакции[64]. В-третьих, в законе было особо подчеркнуто, что «должностные лица государственных органов, не осуществившие по представлению избирательных комиссий проверку информации о нарушениях настоящего Федерального закона, федеральных конституционных законов, иных федеральных законов, законов субъектов Российской Федерации, уставов муниципальных образований и не принявшие мер по их пресечению, несут уголовную, административную либо иную ответственность в соответствии с федеральными законами. То есть приводятся дополнительные гарантии для защиты участников избирательного процесса от произвола государства. В-четвертых, за год до появления этого перечня нарушений в Уголовном кодексе в главе «Преступления против конституционных прав и свобод человека и гражданина» также появились две статьи об ответственности за нарушения избирательных прав — статья 141 «Воспрепятствование осуществлению избирательных прав или работе избирательных комиссий» и статья 142 «Фальсификация избирательных документов, документов референдума или неправильный подсчет голосов» с максимальной ответственностью за эти нарушения 5 лет и 4 года лишения свободы соответственно. Эти две статьи хорошо коррелируют с перечнем, поскольку формула статьи 141 «воспрепятствование осуществлению гражданином своих избирательных прав» нуждается в расшифровке, а перечень гармонично дополняет и конкретизирует ее. То есть два закона в паре исключительно хороши и удобны для правоприменителей.

Мы специально приводим здесь этот перечень, потому что статье 65 Закона «Об основных гарантиях…» не суждено было прожить долго. Такие статьи не могут существовать в условиях электорального авторитаризма, и однажды нам вновь остро понадобится этот перечень как часть программы восстановления демократических выборов.

• воспрепятствование путем насилия, обмана, угроз, подлога или иным способом свободному осуществлению гражданином права избирать и быть избранным;

• использование преимущества должностного или служебного положения в целях избрания;

• принуждение граждан или воспрепятствование поставить подписи в поддержку кандидатов или участие в подделке подписей;

• подкуп избирателей под видом благотворительной деятельности, а также изготовление и распространение коммерческой и иной рекламы в целях выборов;

• несвоевременное формирование и неуточнение сведений о зарегистрированных избирателях;

• распространение заведомо ложных сведений о кандидатах или совершение иных действий, порочащих их честь и достоинство;

• нарушение прав членов избирательных комиссий, в том числе с правом совещательного голоса, наблюдателей, в том числе иностранных, доверенных лиц кандидатов, избирательных объединений, средств массовой информации, в том числе права на своевременное получение информации и копий избирательных документов;

• нарушение правил проведения предвыборной агитации, в том числе проведение агитации в день, предшествующий дню голосования, и в день голосования;

• несоздание условий для проведения массовых мероприятий, когда такая обязанность возложена на них законом;

• нарушение правил финансирования избирательной кампании, в том числе задержание перечисления средств избирательным комиссиям, кандидатам;

• сокрытие остатков бюллетеней или неизготовление дополнительных;

• воспрепятствование или противозаконное вмешательство в работу избирательных комиссий;

• воспрепятствование голосованию на избирательных участках;

• нарушение тайны голосования;

[50] Ст. 5, п. 4 ст. 61, п. 10 и 2 ст. 62, ст. 36 Федерального закона от 21.06.1995 «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации» соответственно.

[51] П. 2 ст. 39, п. 4 ст. 37, п. I и 3 ст. 39 Федерального закона от 21.06.1995 «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации» соответственно.

[52] Сабаева С. Заградительный барьер в пропорциональной избирательной системе. — Журнал о выборах. 2013. № 2. С. 33.

[53] Скосаренко Е. Е. Избирательная система России: мифы и политическая реальность. С. 93.

[54] Корченкова Н. Кампания, собравшаяся на кухне. — Коммерсантъ.

[55] Указ Президента от 23 августа 1994 г. № 1723 «О разработке и создании Государственной автоматизированной системы Российской Федерации „Выборы"».

[56] Постановления Государственной Думы Российской Федерации от 15 марта 1996 г. «Об углублении интеграции народов, объединившихся в Союз ССР, и отмене Постановления Верховного Совета РСФСР от 12 декабря 1991 г. «О денонсации договора об образовании СССР». — СЗ РФ. 1996. № 3. Ст. 1274; «О юридической силе для Российской Федерации — России результатов референдума СССР 17 марта 1991 года по вопросу о сохранении Союза ССР». — СЗ РФ. 1996. № 13. Ст. 1275.

[57] Корченкова Н. Гонки от вертикали. — Коммерсантъ. 20.05.2016 // https:// www.kommersant.ru/doc/2990191.

[58] Корченкова Н. Голосовали, а то проиграли бы. — Коммерсантъ. 17.06.2016 //

[59] Федеральный закон от 19.09.1997 «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации». — СЗ РФ. 22.09.1997. № 38. Ст. 4339.

[60] См. Постников А. Е. Актуальные направления развития избирательного законодательства. Журнал российского права. 2004. № 2. С. 4.

[61] П. 7 ст. I Федерального закона от 19.09.1997 «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации». — СЗ РФ. 22.09.1997. № 38. Ст. 4339.

[62] Скосаренко Е. Е. Избирательная система России: мифы и политическая реальность. С. 88.

[63] Постников А. Е. Актуальные направления развития избирательного законодательства. С. 8.

[64] Статья 34. Ответственность за нарушение избирательных прав граждан.