Читать книгу «Теорія права і держави: Підручник.» онлайн.
Щоб забезпечити кваліфіковане складання проекту, передбачається участь у цьому спеціалістів відповідно до відомчого (галузевого) принципу, згідно з яким складання початкових проектів здійснюється тими органами й організаціями, профілю діяльності яких вони відповідають. До підготовки проектів нормативно-правових актів (головним чином законів) залучаються партії, профспілки та інші громадські об’єднання.
4. Попередня експертиза проекту нормативно-правового акта.
Наукова експертиза дає можливість уникнути внесення на розгляд парламенту проектів законів, які концептуально не витримані за змістом, мають прогалини, суперечності. Завдяки науковій експертизі забезпечується якість проекту, прораховується ефективність реалізації норм, які містяться в ньому. Юридичну експертизу законів (її проведення входить в обов’язок Міністерства юстиції України) та підзаконних нормативних актів доповнюють інші види соціальних експертиз: лінгвістична, психологічна, фінансово-економічна та ін. Завершується стадія нормопроектування внесенням проекту нормативного акта на розгляд органу, який є уповноваженим реалізувати нормотворчу ініціативу (пропозицію).
ІІІ. Стадія прийняття проекту нормативно- правового акта:
5. Обговорення проекту нормативно-правового акта та його подальше доопрацювання. Форми обговорення різні: парламентські читання; наради за участю наукової громадськості і зацікавлених міністерств; резензування науково-дослідними інститутами; обговорення в пресі, на радіо і телебаченні та ін. Якщо це важливий законопроект, то його виносять на всенародне обговорення. Після урахування пропозицій і зауважень проект остаточно доопрацьовується, узгоджується і редагується. Так, після прийняття законопроекту в першому читанні відповідний комітет Верховної Ради (разом з Кабінетом Міністрів України) допрацьовує його з урахуванням зауважень і пропозицій суб’єктів права законодавчої ініціативи і вносить на розгляд Верховної Ради в другому і третьому читаннях. У процесі нормотворчості реалізується принцип змагальності - розглядаються альтернативні проекти. їх вивчення та аналіз проводяться за допомогою спеціальних порівняльних таблиць текстів.
На цій стадії виявляє себе лобіювання в парламенті - діяльність окремих осіб або груп тиску, які прагнуть домогтися підтримки депутатів у прийнятті, відхиленні чи зміні законів шляхом прямих контактів або за допомогою засобів масової інформації. Лобіювання є формою реалізації інтересів різних соціальних, політичних і професійних груп та в принципі не суперечить конституційним правам громадян України.
6. Прийняття нормативно-правового акта (закону) залежно від його виду може бути колегіальним (постанова уряду) і одноосібним (указ Президента). Акт колегіального органу приймається в результаті голосування більшістю його складу. Закони ухвалюються в результаті голосування (в Україні звичайні закони приймаються простою більшістю голосів, конституційні - 2/3 від конституційного складу Верховної Ради). Тексти законів, ухвалені Верховною Радою, у 5-денний строк підписуються Головою Верховної Ради і невідкладно передаються на підпис Президенту України.
IV. Посвідчувально-інформаційна стадія (промульгація):
1. Підписання нормативно-правового акта. Підписання закону главою держави (промульгація закону президентом) відбувається у встановлений Конституцією строк (в Україні - 15 днів). У деяких конституціях зарубіжних держав, наприклад у Конституції Італійської Республіки (ст. 73), міститься таке типове положення з цього питання: «Закони промульгуються Президентом Республіки протягом місяця від дня їх затвердження».
Чимало підзаконних нормативно-правових актів вводяться в дію іншими підзаконними нормативними актами[45].
8. Присвоєння реєстраційного номера. Нормативно-правовий акт (після підписання) одночасно з присвоєнням йому номера скріплюється гербовою печаткою відповідного суб’єкта нормотворення і в п’ятиденний строк включається до Єдиного державного реєстру нормативно-правових актів. Для проведення державної реєстрації може надсилатися його копія, посвідчена в установленому порядку. Відомчий нормативно-правовий акт проходить державну реєстрацію в Міністерстві юстиції України. Нормативно-правові акти місцевого значення реєструються у відповідних (міських, районних) управліннях юстиції.
9. Оприлюднення нормативно-правового акта шляхом опублікування або безпосереднього доведення до виконавців - опублікування тексту акта з усіма реквізитами відбувається в офіційно встановлених друкованих виданнях: закони - «Відомості Верховної Ради України», «Офіційний вісник України», газета «Голос України»; постанови уряду - «Урядовий кур’єр»; укази Президента - «Офіційний вісник Президента України»; відомчі нормативні акти - у відповідних бюлетенях; нормативні акти органів самоврядування та державної адміністрації на місцях - в місцевій пресі. За законодавством України, нормативно-правовий акт (закон) набуває чинності після його опублікування (загальне правило).
Конституціями ряду країн (СІЛА, Індія, Україна та ін.) передбачена факультативна (додаткова) стадія в законодавчому процесі - вступ у дію права «вето» президента, тобто накладання ним заборони на прийнятий парламентом законопроект. Зокрема, в Україні Президент може скористатися своїм правом відкладного вето і повернути закон зі своїми зауваженнями і пропозиціями Верховній Раді для повторного розгляду. Якщо під час повторного розгляду закон приймається не менш як 2/3 голосів установленого Конституцією складу Верховної Ради, Президент зобов’язаний підписати його і представити для офіційного опублікування протягом 10 днів. У разі якщо Президент України не підписав такий закон, він невідкладно офіційно обнародується Головою Верховної Ради України і публікується за його підписом. Вето об’єктивно є стадією законотворчого процесу, має позапарламентський характер, але переборюється в парламенті (законодавчому органі).
Нормативно-правові акти скасовуються через голосування щодо них в цілому, а зміни і доповнення до них вносяться шляхом: 1) вилучення структурних частин; 2) доповнення структурних частин; 3) прийняття поправок; 4) викладення тексту акта в новій редакції.
Для докладного ознайомлення із законодавчою процедурою в Україні слід звернутися до Регламенту Верховної Ради України.
§ 6. Нормотворча техніка як вид юридичної техніки
Юридична техніка - сукупність стандартизованих юридично- технічних правил, прийомів, засобів і способів створення компетентними органами найдоцільніших за формою і досконалих за структурою, змістом та викладом юридичних актів при дотриманні офіційно встановлених процедур їх підготовки і прийняття.
Юридична техніка є збірним поняттям, яким об’єднуються такі її види: нормотворча техніка (її підвиди - законодавча, техніка систематизації нормативно-правових актів), правозастосовна техніка, право- тлумачна техніка.
Нормотворча техніка - сукупність юридично-технічних правил, прийомів, засобів і способів, використовуваних при створенні (формулюванні, впорядкуванні, оформленні) текстів законів, підзаконних актів, нормативно-правових договорів.
Ознаки нормотворчої техніки: 1) являє собою технічний інструментарій (юридично-технічні правила, прийоми, засоби і способи); 2) потребує професіоналізму використання цього інструментарію суб’єктами нормотворчості - представницькими і виконавчими органами держави; 3) призначена для технічного забезпечення оптимального (повного, точного, чіткого, зрозумілого, стислого) викладу думки нормотворця; 4) надає формальної визначеності змісту нормативних актів і нормативних договорів при їх первинному створенні, внесенні змін, доповнень, відміни (повної чи часткової); 5) забезпечує системні зв’язки нормативних актів різної юридичної сили, їх логічну несуперечливість; 6) має особливості при створенні різних нормативно- правових актів (законодавчих - конституційних і звичайних законів; підзаконних - відомчих і місцевих актів) та нормативно-правових договорів (внутрішньодержавних і міжнародних).
В Україні частина юридично-технічних вимог закріплюється в нормативних актах, якими регламентується нормотворча діяльність.
Правила нормотворчої техніки:
1) вимоги до форми (зовнішнього оформлення) нормативно- правового акта - наявність обов’язкових офіційних реквізитів: а) назва (заголовок) і вид документа, повна назва суб’єкта нормотворчості; б) дата, у разі потреби - місце прийняття нормативного акта; в) власний номер акта; г) грифи («затверджено», «погоджено» тощо); ґ) підписи; д) посада і прізвище посадової особи, яка підписала нормативний акт; посада і прізвище уповноваженої посадової особи, яка скріпила підписом нормативний акт,- у випадках, передбачених конституцією і законом країни; е) реєстраційний номер/код нормативного акта, та включення його до Єдиного державного реєстру нормативно- правових актів.
2) вимоги до структури нормативно-правового акта (закону) - наявність таких структурних складових: а) преамбули (у разі потреби); б) рубрикації: частини (вони містяться, як правило, у кодексах: загальна і особлива частини); розділи (мають наскрізну порядкову нумерацію, що позначається римськими цифрами); глави (мають наскрізну порядкову нумерацію, що позначається арабськими цифрами); статті (мають наскрізну порядкову нумерацію, що позначається арабськими цифрами); частини і пункти в підзаконних актах (позначаються арабськими цифрами з крапкою і починаються з абзацу); пункти (позначаються буквою або арабською цифрою в дужках); підпункти пунктів (починаються з абзацу з маленької букви з дужкою); абзаци залежно від виду нормативного акта; в) прикинцеві положення[46] (у разі потреби); г) перехідні положення[47] (у разі потреби); ґ) додатки[48] (якщо вони існують). Структурна будова нормативно-правового акта залежить від його специфіки і виду, передбачає поділ нормативного матеріалу за підрозділами; при цьому загальні норми і поняття, вживані в акті, містяться на його початку, а однорідні норми викладаються компактна у главах, розділах. Від структури закону (преамбула, розділи, глави, статті, частини статей, пункти, підпункти, прикінцеві положення; перехідні положення, додатки) відрізняється структура підзаконного акта (преамбула, розділи, підрозділи, пункти, підпункти, абзаци, додатки);
3) вимоги до змісту нормативно-правового акта: а) регулювання однорідних суспільних відносин; б) відповідність змісту акта його назві; в) відсутність прогалин; г) відсутність суперечностей усередині нормативного акта, а також колізій з іншими нормативними актами; д) переважання прямих приписів, зведення до мінімуму бланкетних норм і відсилань; винятків, приміток[49] тощо.
4) вимоги до стилю і мови (стилістики) викладу нормативно- правового акта: чіткість, ясність, зрозумілість для адресатів, стислість, компактність, послідовність, стандартність (визначеність) формулювань, відповідність вимогам сучасної державної літературної мови та правилам її правопису, простота - відсутність художнього прикрашення виразів (фраз) і декларативних положень (метафор, епітетів, порівнянь, абревіатур, ненормативних слів і словосполучень), надмірної правової інформації (так званого нормативного «баласту») та ін. Стандартизованість формулювань надає особливої виразності нормативному стилю, відрізняє його від суто офіційно-ділового, додає йому наказового характеру.
§ 7. Нормотворча термінологія, правові дефініції, юридичні конструкції
Показниками якості нормотворчої техніки є довершеність юридичної термінології, правових дефініцій, юридичних конструкцій.
Нормотворча термінологія - система юридичних термінів, тобто словесних визначень понять, що використовуються при викладі змісту закону, іншого нормативного акта чи нормативного договору. Ґрунтується на додержанні нормотворцем сукупності вимог до використовуваних термінів: однозначність (уживання термінів у певному законі в одному й тому самому значенні), загальновживаність (уживання термінів відомих, усталених, а не створених законодавцем для певного закону; у разі вживання терміну вперше - обов’язкове його пояснення), стабільність (усталеність термінів, а не зміна їх із прийняттям кожного нового закону), доступність (простота й адекватність терміна змісту норм права), визначеність (чіткість термінів, що виключає різне трактування думки законодавця), узгодженість (координованість вживаних термінів).
За ступенем соціальної спрямованості розрізняють терміни:
[45] Так, рішення Ради національної безпеки і оборони України вводяться в дію указами Президента України, що потребують його підпису. Відомчий нормативно- правовий акт загального характеру (правила, порядок, регламент, статут, положення, інструкція) підлягає утвердженню розпорядчим документом (наказом, постановою, розпорядженням), без якого він не має юридичної сили. На відомчому акті, що поданий на розпорядче схвалення, може бути кілька підписів, але обов’язковим є підпис керівника структурного підрозділу установи, яка підготувала акт. На розпорядчому документі ставиться, як правило, один підпис керівника органу, котрий є відповідальним за цей акт (якщо акт готується в міністерстві, то на ньому має бути підпис міністра чи його заступника).
[46] Прикінцеві положення - система нормативних приписів, що вказують на особливості застосування певного нормативно-правового акта: термін набрання чинності; доручення відповідному органу держави, пов’язані з прийняттям даного акта та приведенням у відповідність з ним інших нормативних актів. Прикінцеві положення можуть містити норми, які зупиняють дію низки норм інших законів. Останнім часом вони формулюються не тільки в законодавчих, а й у підзаконних актах.
[47] Перехідні положення - система нормативних приписів, які поєднують правила, що визначають застосування закону в часі або стосовно закону, котрий він має замінити собою (старого закону), або ж щодо існуючої ситуації, яка не набула подібного врегулювання. Вони мають проміжний, тимчасовий характер, тобто розраховані на певний термін, зазвичай до прийняття нових законів.
[48] Додатки до нормативно-правових актів - складові частини нормативно- правових актів, які служать доповненнями до них (таблиці, схеми, діаграми, переліки та інші інформаційно-довідкові матеріали). Вони готуються одночасно з відповідним проектом і являють собою, як правило, перелік елементів, включення яких до складу самого тексту утруднило б його читання. їх юридична сила така ж, як і норм права, що містяться у правових приписах цих актів.
[49] Примітки в нормативно-правовому акті - особливий прийом юридичної техніки, який використовують при оформленні змісту нестандартного, додаткового матеріалу, і який може містити законодавчі дефініції, схеми, таблиці, переліки.