Политика и рынки. Политико-экономические системы мира: читать книгу онлайн полностью и бесплатно

Более того, в отношениях со странами Восточной Европы Советский Союз выражал желание защитить законный интерес всей советской системы в целом. В Восточной Европе рыночная реформа воспринималась как необходимая для обеспечения успеха стран Восточной Европы в торговле с Западной Европой. По этой же самой причине реформа ценообразования ставила под угрозу господство Советов над этими странами, а также торговые отношения каждой из них с Советским Союзом. Советское руководство понимало, что реформы в чистом виде в определенной степени разорвут зависимость этих стран от Советского Союза по мере роста их торгового оборота с Западной Европой. Советское руководство также знало, что некоторые из восточноевропейских правительств стремились развивать торговлю со своими западными соседями по одной только этой причине³⁷.

В тенденции к эффективному ценообразованию подразумевается потенциальная возможность крупной реорганизации политико-экономической структуры и ролей в обществе. Коммунисты понимают это лучше, чем мы в нашем обществе, в котором всесторонние ценовые преобразования никогда не были острой проблемой. Еще в 1938 году, например, Молотов предупреждал, что «цены относятся к политике, а не экономике»³⁸.

Следующим доводом против реформ ценообразования было то, что новые цены отражали бы потребительские предпочтения, а не приоритеты руководства. Здесь мы имеем дело с серьезным заблуждением, одинаково свойственным как советским руководителям, так и иностранным обозревателям³⁹. Ценовые реформы не обязательно разрабатываются для того, чтобы отражать предпочтения потребителей. Мы ранее видели: можно заставить их отражать приоритеты руководства, как в модели суверенитета планирования в рыночной экономике^*.

И все же остается одна проблема. Все существующие в мире рыночные системы построены вокруг стержня — покупок, совершаемых потребителями. В каждой из систем цены по большей части отражают предпочтения потребителей. Ни одно общество пока еще не разработало набора цен, отражающих предпочтения руководства. Понятно, таким образом, что ни у советского руководства, ни у кого-либо еще, включая западных экономистов, нет полной ясности по поводу того, как именно все-таки это должно делаться на практике.

Недостаточно того, что в Советском Союзе и странах Восточной Европы есть экономисты, которые усвоили концепцию суверенитета планирования в рыночной экономике, как и в Соединенных Штатах, оказалось недостаточно, чтобы экономисты вслед за Кейнсом поняли: теперь появилась возможность применять новые методы стабилизации экономики. Потребовалось 20-30 лет для того, чтобы кейнсианское понимание сути предотвращения экономической депрессии и регулирования инфляции — открытий, требовавших лишь весьма умеренных изменений в области государственной политики, — прошло путь от публикаций в специализированных экономических журналах до широкого признания и принятия конгрессом США.

Идея суверенитета планирования в рыночной экономике достаточно сложна для понимания. Она заключается в том, что путем замещения некоторого набора рынков, связанных с конечной продукций, плановыми заданиями, центральный орган власти может направлять всю экономику, не прибегая к использованию традиционных средств и методов административного управления. Осознать эту идею было тем более сложно, что коммунистические страны все вовлечены, в частности, в конфликт между контролем над предприятием со стороны властей и второстепенной системой управления, осуществляемого через финансовые механизмы. В Советском Союзе слабая проработанность действующего набора цен создает постоянное искушение для предприятий — в погоне за низкими ценами на исходные ресурсы производства и высокими ценами на конечную продукцию — принимать решения вопреки директивам и предписаниям вышестоящей администрации. Результат — все большее ужесточение средств управления со стороны вышестоящих органов власти с целью прикрыть все лазейки⁴⁰. Неудивительно, что верховные власти начинают видеть в управлении посредством цен препятствие и помеху своей воле, а не потенциальный инструмент осуществления этой воли.

Еще один, последний довод против реформы ценообразования (для тех немногих, кто его понял), заключался в том, что единственный известный способ ввести эффективное ценообразование в соответствии либо с потребительскими предпочтениями, либо с плановыми предпочтениями — это создать реально действующие рынки^*. Практическое значение реформы ценообразования в том, что реформаторы должны переварить не просто новый набор цен, но и целиком всю рыночную экономику. Они должны создавать полный набор рынков, соединяя окончательный спрос со стороны правительства — через промежуточные отрасли промышленности — с рынками труда и рынками полезных ископаемых и других природных богатств. Реформа ценообразования — это не мелкое изменение в организации экономики. Она затрагивает самую суть в распределении ролей, которые должны играть правительство и рынок.

Автономия предприятия

Если то, что нужно было пропустить как всего лишь «техническую» реформу ценообразования, на самом деле означало создание рыночной системы, еще менее удивительным становится то, что предложенные изменения в сфере управления — предоставление большей свободы и автономии предприятию, — оказывается, имели неприятное политическое значение.

Почему реформы не продвинулись хотя бы настолько, чтобы увеличить автономность предприятия и получить возможность воспользоваться всеми преимуществами децентрализации? Среди нескольких причин есть и та, что многие директора предприятий на самом деле опасались новых обязанностей, которые были бы на них возложены. Они сомневались в том, что у них есть те выдающиеся новые профессиональные навыки, которые могли бы для этого понадобиться⁴¹. И партийные функционеры, чья трудовая деятельность заключалась в «опеке» над предприятиями, боялись за свои карьеры⁴². В то время как децентрализация руководства увеличивала полномочия региональных или районных чиновников за счет руководителей центральных органов власти, прямая децентрализация предприятий этого бы не сделала⁴³.

Еще важнее оказывается то, что по мере того, как Советы приступили к децентрализации — а именно, начали предоставлять предприятиям некоторую свободу решать, как и с использованием каких ресурсов им добиваться выполнения своих плановых заданий, — обнаружилось: реформированные предприятия могли принимать эффективные решения об использовании ресурсов производства, только если имели дело не с произвольно установленными ценами. Если цены устанавливались произвольно, предприятия недостаточно использовали ресурсы, цены на которые были высокими, и требовали избыточных поставок ресурсов с низкой ценой, независимо от наличия реального недостатка в ресурсах и от производительности этих ресурсов. Такие децентралистские реформы, осуществленные советскими и восточноевропейскими коммунистами на практике, зачастую показывали очень плохой результат потому, что старый механизм ценообразования препятствовал эффективному принятию решений на предприятиях. Реформы, направленные на повышение автономности предприятий, не могли устоять на ногах без опоры. Они требовали реформы ценообразования.

Двоевластие

Помимо вышеуказанного возражения против автономии предприятий, существует и другое: возражения коммунистов против такой характерной особенности стран с рыночной экономикой, как двоевластие, а также против привилегированного положения директоров предприятий в таких странах. Одной из крайностей были их опасения по поводу появления «промышленных царей»; и для таких опасений имелись достаточные причины⁴⁴.

Для того чтобы создать рыночную экономику в коммунистическом обществе, необходимо, чтобы директора предприятий могли отказаться производить то, что требует высшее руководство, если руководство не намерено полностью оплачивать производство этих товаров по их реальной цене. Реальное двоевластие, следовательно, так же необходимо в коммунистической рыночной системе, как и в любой другой. Более того, необходима система правил, препятствующих высшему руководству распоряжаться тем, за что оно не платит. Чтобы осуществлять руководство на высшем уровне, правительственные чиновники должны согласиться с тем, что на более низком уровне их руки будут связаны. В такой договоренности, может, и нет вышеупомянутого «духа капитализма», но слабый запах конституционного либерализма в отношении к элите руководства предприятий имеется. Даже если предположить, что коммунистическая власть не смотрела скептически на наглых торговцев, новый режим был бы режимом взаимного контроля, а не одностороннего командного управления.

Для советской власти это была бы самая большая уступка новому руководству в том, что мы назвали делегированными решениями. Рыночные системы, как мы отмечали в главе 11, дают потребителям или специалистам по планированию относительно непосредственный контроль над производством конечного продукта, но не над принятием делегированных решений — в том числе по таким вопросам, как размещение завода, выбор технологий производства, организация рабочей силы, назначение управляющего персонала. Управление делегированными решениями осуществляется покупательской активностью потребителей или плановиков только постольку, поскольку конкуренция или какая-либо эквивалентная жесткая сила, направленная на снижение издержек, принуждает директоров производства искать решения, обеспечивающие наименьшие издержки. Мы перечислили причины, дающие основания сомневаться в том, что какая-либо из таких жестких сил будет эффективной. И если руководители в правительстве захотят, скажем, размещать заводы таким образом, чтобы уравнять развитие регионов или достичь какой-либо еще особой цели, рыночная система со своей стороны не обеспечит никаких подкрепляющих импульсов или команд директорам предприятий предпринять соответствующие действия для выполнения этих целей.

Как механизм осуществления контроля высшего руководства над экономикой система суверенитета планирования в рыночной экономике коренным образом отличается от административных средств управления. Как отмечено в главе 11, первая управляет посредством определения конечного результата, а система административного управления — посредством определения процедур и образа действий. В системе суверенитета планирования в рыночной экономике, чтобы обеспечить более эффективное управление откликом предприятия на плановые задания по производству продукции, высшее руководство должно отказаться от многих средств управления, которое оно бы в других условиях могло использовать для регулирования процесса производства в целом. Проблемой является возникновение аналога привилегированному положению бизнеса в системах частного предпринимательства. Совсем не очевидно, что даже информированное и рациональное высшее руководство согласится с таким положением дел⁴⁵.

Более того, следует ожидать, что введение двоевластия в важнейших вопросах государственной политики привнесет дополнительные сложности и путаницу в эту сферу. Одно — это требование большей автономности и независимости профсоюзов. Рыночная система обязывает директоров предприятий стремиться к определенной скрытой эффективности в распределении ресурсов производства, не обращая внимания на другие цели и задачи, которые могут быть поставлены перед национальной экономикой и касаться, скажем, географического размещения заводов или выбора технологических решений. В результате рыночных реформ директор предприятия становится, таким образом, общепризнанным главным специалистом или лидером группы сторонников по типу модели-2 — тем, кто не «теоретически», а практически преследует один-единственный коллективный национальный интерес, которому в данное время в соответствии с коммунистической идеологией служит все коммунистическое руководство. Могут высказываться мнения о том, что необходимым противовесом директору могут быть профсоюзы. Даже если новые директора-лидеры остаются вне «политики» в том смысле, в каком обычно воспринимается политика, они составляют сами по себе и с учетом уравновешивающих их групп одно из значительных плюралистических нововведений в рамках данной системы.

Многое разъясняет не столько решение конфликта 60-х годов по вопросу проведения рыночной реформы, сколько сам конфликт. Будучи не в состоянии жить в соответствии со стремлениями и целями модели-1, в 60-х годах руководство СССР и специалисты оказались более восприимчивыми, чем в течение многих десятилетий, к возможным преимуществам смешанного использования модели-2. В конечном счете они отказались от нового курса. Соображения, которые заставили их двигаться вперед, выявляют базовые проблемы политико-экономической организации, основанной на использовании власти. Соображения, которые заставили их отступить, раскрывают мощное влияние рыночной экономики на политическую сферу. Мы наблюдали это влияние при анализе полиархических систем. Теперь мы увидели его на примере коммунистических систем.

Часть VIII

ДРУГИЕ АЛЬТЕРНАТИВЫ?

Глава 23

РАЗРАБОТКА ПОЛИТИКИ И ПЛАНИРОВАНИЕ

Каковы альтернативные методы политико-экономической организации, которые до сих пор мы оставляли без рассмотрения? Проведя соответствующий поиск, мы обнаружим три явления, которые могут указывать на появление новых альтернатив. Одно — это попытка более научного подхода к разработке политики, осуществляемой в форме планирования развития экономики, что оказывается все более и более очевидным как на уровне корпораций, так и на уровне правительств западноевропейских полиархических стран с рыночной экономикой. Второе свидетельство — это новая форма корпорации в Югославии. И третье — структурная реформа полиархической системы.

В данной главе мы рассмотрим первое из этих трех явлений: экономическое планирование. Мы также можем использовать описание планирования в системах рыночной экономики для того, чтобы получить еще одну точку для сравнения их с коммунистическими системами. У многих мыслящих людей не вызывает никаких сомнений то, что будущее — за теми, кто планирует. Они уверены: полиархические системы с рыночной экономикой не смогут выжить, если не будут планировать лучше, чем коммунистические системы, пусть даже используя какие-то свои, особые способы и методы^*.

Две разновидности планирования и разработки политики1

Зная различие между двумя моделями гуманитарного общества — в оценке интеллектуальных способностей человека, — мы можем провести различие и между двумя методами планирования и разработки политики. Один, свойственный модели-1, мы назовем синоптическим, особо отметив широту и профессионализм предпринимаемого в рамках этого метода анализа. Другой, соответствующий модели-2, мы назовем стратегическим, тем самым подчеркнув ограниченность его интеллектуальных притязаний и, соответственно, необходимость интеллектуальной стратегии, которая должна направлять неизбежно неполный анализ^*.

Необходимость для интеллектуальной стратегии — быть четко понятой. Так как люди в модели-2 не могут справиться со своими социальными проблемами интеллектуальными методами, они находятся в зависимости от различных механизмов, призванных упростить процесс решения проблем. Среди них — метод проб и ошибок, эмпирические законы и правила, а также упорядоченные традиционные ответы, выработанные для решения проблем различных категорий. Одна из общепринятых стратегий для разработчика политики — действовать дискретно и последовательно, шаг за шагом, тесно увязывая цели и средства. При такой стратегии политик меньше озабочен «правильностью» решения стоящей перед ним проблемы, а больше — продвижением вперед. Он меньше занят предопределенным набором целей и задач, а больше — исправлением неудовлетворенности от политики, проводимой в прошлом, пока и цели, и политика подвергаются пересмотру².

Рассмотрим два метода разработки политики и планирования по программе широкого дорожного строительства шоссе со сроком реализации 20 лет. Синоптическая теория требует, чтобы все шоссе, строительство которых предлагается осуществить, рассматривались как компоненты интегрированной, комплексной системы и чтобы ни один проект не утверждался иначе, чем в соответствии с другими. Однако политики или плановики, действующие в соответствии со стратегическим принципом, будут строить свою деятельность исходя из предположения, что они не могут четко предусмотреть все события в ближайшие 20 лет. Они будут также уверены, что не в их силах охватить всю схему соединений между потоками транспорта, из-за которой строительство дороги в одном направлении зависит от того, как спроектированы другие дороги. Соответственно, они примут в текущий момент времени решение о строительстве некоторых необходимых шоссе, а затем проанализируют результаты, прежде чем приступать к планированию следующих^**.

В модели-2 люди также зависят от социальных взаимодействий в достижении результатов, которых они не в состоянии достичь аналитически. К взаимодействиям относятся рыночные взаимодействия, участие в голосованиях, ведение переговоров. Одной из таких возможностей в числе многих других является радикальная децентрализация с целью разбиения проблемы и ее анализа на отдельные фрагменты. Под разбиением на фрагменты я не имею в виду упорядоченное разделение проблемы на цепь иерархически организованных компонентов, все части которой синтезируются в одно целое неким разработчиком политики на самой вершине этой иерархии. Вместо этого я имею в виду расчленение, расформирование проблемы и связанных с ней аналитических задач таким образом, чтобы реинтеграция достигалась не средствами анализа, а в результате процессов взаимодействия. Во многих случаях, как мы уже отмечали, взаимное приспособление между органами власти является направленным на решение проблемы взаимодействием именно такого типа.

Возьмем случай формирования политики распределения дохода в США. Ни одна из формирующих политику организаций не несет ответственности за распределение доходов. Ответственными за разработку и проведение политики в отношении доходов престарелых граждан назначены или считают себя несколько организаций — среди них соответствующие комитеты конгресса США, сам конгресс целиком, а также региональные и местные правительства и органы власти. За политику в отношении перераспределения доходов в пользу семей, имеющих детей-школьников, отвечают местные налоговые органы, правительства штатов и школьные попечительские советы на местах. Рыночные процессы и налоговые органы — основные факторы, от которых зависит доля дохода, перераспределяемого работникам, работающим по найму и получающих за свой труд заработную плату. Ни какая-либо организация, ни частное лицо в отдельности не занимаются координацией этих частей. Части, тем не менее, координируются — ведь различные отдельные разработчики и создатели политики, очевидно, должны принимать друг друга в расчет в ходе разнообразных взаимодействий модели-2, проводя всевозможные взаимные приспособления, которые мы обсуждали ранее в главе, посвященной моделям и структурам власти³.

Использование взаимодействий вместо анализа при решении проблем — это не просто кратковременная помощь в небольшом объеме с целью содействия процессам планирования и разработки политики. Как мы уже убедились, это огромная потенциальная возможность по замене одного типа решения проблем на другой, чему единственный пример — замена рыночной системой централизованно разработанного распределения ресурсов производства и доходов.

В модели-2 анализ не исключается, только его задачи ограничены. Мы ни в коем случае не хотим сказать, что анализ реже применяется в одной модели, чем в другой. Мы только хотим сказать, что в модели-2 анализ стратегически адаптирован к своим собственным ограничениям и взаимодействиям. Политики, использующие стратегический метод, относятся к компетентности, то есть к способности планировать или вырабатывать умную политику, как к дефицитному ресурсу, которым необходимо управлять экономно, а распределять бережно.

[37] Обсуждение влияния экономических реформ на отношения между коммунистическими странами см. в: R. V. Burks. «The Political Implications of Economic Reform» in Bornstein, ed. «Plan and Market».

[38] Wilczynski. «Economics of Socialism», p. 127.

[39] Как, например, во многих дебатах по предложениям Либермана в СССР (в середине 60-х годов имя Евсея Либермана было связано с предложениями о применении процедур рыночной экономики в советской экономике). См.: Katz. «Economic Reform», pp. vii, 63-71; Keizer. «Soviet Quest», p. 125.

[*] Или отражать комбинацию предпочтений руководства и потребителей, что, вероятно, устроило бы коммунистическое руководство при проведении рыночной реформы. На всем широком пространстве потребительского выбора коммунистическое руководство может добиться чего угодно, согласовав и сгладив потребительские предпочтения. Постольку поскольку руководство хочет ограничить общий объем производства потребительских товаров или производство определенных товаров, которые оно считает важными, скажем, для охраны здоровья, оно имеет в своих руках соответствующие инструменты для ограничения потребительского спроса (посредством политики регулирования зарплат и системы налогообложения) и для снижения или стимулирования потребления определенных товаров и услуг (посредством введения для них специальных налогов или же предоставления по ним субсидий). Таким образом, посредством рынка руководство может добиться любого желаемого для него сочетания суверенитета планирования и суверенитета потребителя. См.: Alec Nove. «Planners' Preferences, Priorities, and Reforms» // «Economic Journal» 76 (June 1966).

[40] Katz. «Economic Reform», pp. 193, 201.

[*] В отличие от синтезированных рынков с рассчитанными ценами, невозможность которых была доказана в главе 7 — по крайней мере на уровне современных и потенциально разрабатываемых теоретических и практических познаний.

[41] Ibid., p. 200. Jerry F. Hough. «The Party Apparatus» in «Interest Groups in Soviet Politics», eds. H. G. Skilling and F. Griffiths (Princeton, N.J.: Princeton University Press, 1971), p. 70.

[42] Alec Nove. «Economic Rationality and Soviet Politics» (New York: Praeger, 1964), p. 62. Ho см. предостережение по поводу опасности переоценки способности руководящего и бюрократического звена к сопротивлению: Montias. «East European Reforms».

[43] См.: Franz Schurmann. «Ideology and Organization in Communist China», 2nd ed., enl. (Berkeley: University of California Press, 1971) и в других местах, особенно р. 195ff. Сравнение СССР и Китая по данному аспекту см. в его работе «Politics and Economics in Russia and China» в «Soviet and Chinese Communism», ed. Donald W. Treadgold (Seattle: University of Washington Press, 1967).

[44] Keizer. «Soviet Quest», p. 222. См. также: John N. Hazard. «The Politics of Soviet Economic Reform» in «Planning and the Market in the U.S.S.R.», eds. Alexander Balinky et al. (New Brunswick, N.J.: Rutgers University Press, 1967), pp. 79-80.

[45] Но описание ряда весьма творческих и в то же время хорошо продуманных предложений представлено в: Ellman. «Planning Problems», chapter 7, «What Kind of Economic Reform Does the Soviet Union Need?»

[*] Что такое планирование? Определение нам не нужно. Ведь мы собираемся расширить свое расследование настолько, чтобы оно охватывало множество процессов разработки или проведения различных политических стратегий, не занимаясь софистикой и не играя словами в попытке определить, какие же из них можно снабдить соответствующим ярлыком — «планирование».

[1] Более ранняя версия типологии, из которой я взял несколько моментов, представлена в: Charles Е. Lindblom. «The Sociology of Planning» in «Economic Planning East and West», ed. Morris Bornstein (Cambridge, Mass.: Ballinger, 1975).

[*] Во избежание путаницы признаю, что в своих ранних публикациях, упомянутых ниже, я пользовался термином «синоптический» для обозначения определенного шаблона принятия решений, используемого при столкновении с какой-либо определенной проблемой. Теперь я расширяю значение данного термина также для обозначения определенного способа поиска или определения самой проблемы. Необходимо отметить, что стратегическая разработка политики не является синонимом процесса инкрементной разработки политики, в другом месте названного мной процессом разделенной инкрементной разработки политики. Это две отдельные стратегии, которые среди прочих будут включены в категорию стратегической разработки политики.

[2] Такая стратегия подробно изложена и оценена в: David Braybrooke and Charles E. Lindblom. «А Strategy of Decision» (New York: Free Press, 1963).

[**] Многие исследования, посвященные процессу разработки, формулирования или проведения политики, не признают различий между данными двумя видами планирования и разработки политики. Например, Чарльз Шульце, бывший директор Управления бюджетной политики США и впоследствии председатель Совета консультантов по экономическим вопросам при президенте США, рассматривает стратегическое планирование или стратегический метод разработки политики как не более чем замену анализа процессом переговоров с целью заключения сделки или «политикой». Он упускает различия между двумя формами анализа: синоптической и ограниченной — стратегической; одна представляет собой анализ уверенный, основательный и претенциозный, другая — анализ выборочный, разделяющий, экономящий аналитические способности (Charles L. Shultze. «The Politics and Economics of Public Spending» [Washington, D.C.: The Brookings Institution, 1968]). В статье «The Decline of Politics and Ideology in a Knowledgeable Society» // «American Sociological Review» 31 (October 1966) Роберт Лэйн подходит близко к тому различию, которое мы проводим. Он различает две «чистые» области: знания и политику. Но он признает, что политика является неизбежной; и, хотя он не отмечает этого особо, его примеры и категории новых форм знания в процессе разработки политики являются в подавляющем большинстве случаев примерами знания, связанного с процессами взаимодействий, следовательно, это знания в стратегической, а не в синоптической разработке политики.

[3] Различные формы процессов фрагментации и взаимного приспособления более детально анализируются в: Charles Е. Lindblom. «The Intelligence of Democracy» (New York: Free Press, 1965).