Политика и рынки. Политико-экономические системы мира: читать книгу онлайн полностью и бесплатно

Аналогично и группы интересов по-разному играют свою роль во взаимодействиях, характерных для модели-2. Они могут принимать участие в различных элементах системы как в Соединенных Штатах, или же преимущественно через тесные отношения с государственной службой, так и в Великобритании или Франции. Более того, большинство полиархических систем является многопартийными системами, склонными выбирать представителей специфических групп по религиозному, этническому или идеологическому признакам, и избранные представители этих групп затем приходят к согласию друг с другом путем парламентских переговоров¹⁴. Немногие другие, и среди них Великобритания и Соединенные Штаты, действуют через партии, которые проводят относительно больше переговоров с различными заинтересованными сторонами перед выборами, так что на выборах каждая партия предлагает избирателям комбинацию нескольких политических стратегий и решений, а не презентацию программы по единственному вопросу или проблеме¹⁵. В своем крайнем проявлении двухпартийная система позволяет избирателям решать, из кого будет сформирован кабинет, — в него войдут лидеры победившей партии. В многопартийной системе состав кабинета формируется в процессе парламентских переговоров.

Широкая фрагментация власти, разделение полномочий, система сдержек и противовесов, многосторонние «вето», слабо развитая партийная дисциплина, многочисленные относительно независимые законодательные комитеты вместо одного-единственного комитета, который играл бы роль кабинета правительства, — все эти отличительные черты американской системы делают ее крайним вариантом модели-2 в отличие, скажем, от несколько более синоптической и близкой к модели-1 системы разработки политики премьер-министром и кабинетом правительства в Великобритании. Однако обе системы являются аппроксимациями модели-2 и далеки от модели-1.

При том, что различные формы полиархии имеют своих убежденных защитников и располагают сильными аргументами каждая в свою пользу, у нас нет достаточных оснований для того, чтобы связывать их различия в структуре с различиями в эффективности. Британская система вызывает восхищение, оказываясь в состоянии избегать многих эксцессов, являющихся следствием фрагментации власти, в том числе таких, как слабость инициативы, легко преодолеваемый барьер «вето» и быстро растущая активность узкопартийных группировок, свойственных американской системе. Британской же системе вот уже в течение многих десятилетий свойственны малая подвижность и замедление темпов экономического развития.

Препятствия синоптическому подходу

Неизбежность того, что в полиархических странах с рыночной экономикой планирование останется стратегическим, а не синоптическим, можно понять, обратившись вновь к определенным различиям между моделью-1 и моделью-2, от которых произошли две концепции планирования. Синоптическое планирование, как, казалось бы, должно следовать из этих моделей, будет возможным, если:

1) задача, которую требуется решить, не выходит за пределы возможностей человеческого познания;

2) если существуют оговоренные критерии (а не социальный конфликт по поводу ценностей) для оценки принимаемых решений;

3) если у тех, кто решает задачу, есть достаточно стимулов придерживаться синоптических методов анализа до полного его завершения (а не пользоваться эмпирическими законами и правилами, рутинными процедурами решения, интуитивными суждениями и прочими подобными методами).

Все эти три условия необходимы для синоптического планирования или синоптической разработки политики.

Первое условие не выполнимо ни для одной крупной политико-экономической проблемы или задачи, стоящей перед современным государством. Что касается второго условия, то, принимая во внимание обостряющиеся проблемы ядерных вооружений, мирового устройства, защиты окружающей среды и сохранения энергоресурсов, не исключено — граждане и правители всех стран мира все больше и больше будут приходить к убеждению, что все мы должны жить (или умереть) вместе, как единое человечество. Если так, то можно ждать появления некоторых критериев, одобряемых всеми. Что же касается третьего условия, то препятствия, сдерживающие применение синоптических методов анализа, становятся мощным барьером на пути синоптического планирования и синоптической выработки политики. Хотя расчеты с помощью компьютерной техники и другие новые технические возможности, подтверждающие силу человеческого разума, во многих случаях сделали процесс анализа по-новому увлекательным, большинство сложных задач, с которыми приходится иметь дело законодателям и представителям государственной власти, все еще «решаются» на основании беглого, поверхностного анализа — далеко не синоптического.

Синоптический анализ очень дорогостоящ. У представителя власти просто нет ни времени, ни терпения для проведения исчерпывающего анализа, а даже если бы он и захотел его провести, у него не окажется достаточно большого штата сотрудников. Следовательно, то, что якобы является синоптическим решением поставленной задачи, на самом деле совершается на базе выработки интуитивных суждений, доля и роль анализа в которых еще не полностью понятны. В другом случае решение достигается при использовании идеологических указаний и директив, зачастую совершенно неадекватных или попросту глупых, или же при помощи здравого смысла, который несет в себе влияние как старых предубеждений, так и старых понятий, или же при помощи моральных принципов и установок, которые при более пристальном рассмотрении оказываются недостаточными для решения задачи, стоящей на повестке дня, или же посредством обращения к различного рода мнениям и убеждениям, представляющим унаследованные предубеждения, пристрастия и предрассудки, мифы, недоразумения, условности, сомнительные эмпирические правила и прочее в том же духе, среди которых, вполне возможно, будут и некоторые пригодные к использованию представления. В любом случае — ни намека на синоптический подход.

Иногда высказываются предположения о том, что синоптический подход более возможен, если — и это «если» имеет вес — решение каждой подзадачи системы является в большой степени независимым от решений каждой из них в отдельности. Отсюда делается вывод, что традиционно представляемое централизованное планирование по типу модели-1 является, таким образом, возможным и приемлемым. Более правильным будет заключение о том, что оно возможно, но неприемлемо, так как не является необходимым. Независимость подзадач в отношении друг друга требует отсутствия централизованной координации решений. Для независимых подзадач и их независимых решений, если они существуют в действительности, децентрализованный процесс принятия решений и плюралистическая политика будут работать так же успешно, как и централизованный синоптический процесс.

Невозможность человеческими силами выполнить все три условия, при которых синоптический метод был бы возможен, не означает, однако, что в отношении стратегического метода планирования и разработки политики ясно видны обнадеживающие перспективы. Повсюду мы видим доказательства того, что в области стратегического подхода к разработке политики человек допускает частые и значительные ошибки и промахи.

Многие мыслящие люди ищут выход из мрачного заключения о том, что полиархические системы не могут возвыситься над беспорядочной смесью социальных взаимодействий и ограниченного по своим возможностям анализа, которые мы описывали в качестве отличительных особенностей, присущих стилю разработки политики и планирования в полиархических системах. Они безуспешно пытаются повернуть систему к синоптической модели, что по-прежнему невозможно. Это может выявить альтернативы, которые, возможно, покажут, что в стратегическом подходе к решению задач предположительно имеются улучшения.

Среди альтернатив следует особенно отметить одну, защитники которой порой дискредитируют ее, ошибочно путая с утопическими устремлениями к синоптической модели¹⁶. Это введение в процессы взаимодействия, особенно политические процессы в полиархических системах, некоего призыва к эффективности, в частности, защитника решений, которые бы достигали, по крайней мере, оптимума по Парето. Такой участник взаимодействия специализируется на поиске политических стратегий и решений, приемлемых для всех участников и безусловно выгодных по крайней мере для некоторых из них. Например, в современной борьбе внутри полиархических систем между теми, кто призывает к разработке политики по регулированию инфляции, и теми, кто требует разрабатывать политику по повышению занятости населения, процесс разработки политики можно многократно улучшить при наличии таких участников этого взаимодействия, которые специально проведут поиск вариантов поправок, в какой-то степени удовлетворяющих требованиям обеих сторон.

Такой специалист, «голос в защиту эффективности», наиболее вероятно, станет также и голосом, озвучивающим интересы некоторых отсутствующих участников. Один из наиболее явных недостатков процессов взаимодействия — это то, что множество людей либо никак не участвуют в этих процессах, либо участвуют лишь поверхностно. Когда, например, во взаимодействиях между профсоюзами и корпорациями устанавливаются размеры заработных плат для экономической системы в целом, широкие массы не являются эффективным участником этого взаимодействия. Следовательно, поиск эффективных решений обычно позволяет сделать хоть какую-то попытку определить возможных победителей и проигравших, чьи интересы в противном случае не были бы учтены.

Существуют ли на самом деле такие специалисты? Они должны быть среди специалистов по городскому планированию, нанимаемых городскими советами и мэриями, среди бюджетных аналитиков по вопросам управления и бюджета в администрации США, среди сотрудников французского Комитета по планированию или специалистов по налогообложению в Государственном казначействе Великобритании. Эти «профессионалы» — и многие другие, им подобные, — могут и часто действительно осуществляют необходимую функцию «голоса в защиту эффективности», а также озвучивают интересы хотя бы части отсутствующих и прямо не представленных в процессе сторон.

Как ни странно, сами они часто не осознают своей роли. Они считают себя «синоптическими» специалистами-плановиками. Они не видят, что практически они являются скрытыми участниками процесса взаимодействия модели-2¹⁷.

Разработка политики и планирование в коммунистических системах

В своем идеальном мире коммунисты подавляли бы политику и другие взаимодействия в попытке истолковать социальную перестройку как синоптический процесс разработки политики и планирования¹⁸. Поскольку «правильная» политика пока не обнаружена, коммунистические идеологи видят свою задачу в аналитическом поиске правильной линии, но только не в обращении к взаимодействиям, ориентированным на решение задач. Мао, к примеру, признавал, что марксизм-ленинизм «ни в коей мере не положил конец поиску истины»¹⁹. Всегда существует какой-то правильный образ действий, если только его можно отыскать. Хотя борьба играет основную роль в представлениях Мао, это борьба между тем, что верно, и тем, что ошибочно. Это внутренняя идеологическая борьба, посредством которой люди очищаются, избавляются от ошибок досоциалистического образа мысли, а вовсе не противоборствующие взаимодействия полиархической политики²⁰.

Как на самом деле осуществляются процессы разработки политики и планирования в коммунистических системах? Насколько выражен их синоптический характер? Насколько они близки к модели-1?

Экономическое планирование

Наиболее явно модель синоптического планирования заметна в формальном процессе планирования экономического развития. И все же мы уже видели, что взаимодействия рыночной системы играют важную роль в формировании политики в сельском хозяйстве, сбыте потребительских товаров и услуг, а также в распределении рабочей силы. В результате в данных областях процесс разработки политики партией и органами государственной власти является стратегическим, а не синоптическим. Следовательно, стремление к разработке политики синоптическим методом, строго говоря, ограничено в большинстве своем сферой принятия решений об инвестиционной деятельности и производстве.

В рамках этой ограниченной — хотя и крупнейшей — области разработки политики планирование в настоящее время считается процессом по своей сути менее синоптическим, чем его считали когда-то. Во многом, как мы видели, коммунистическое планирование в экономике состоит из компенсирующих, последовательных, инкрементных изменений производственного плана предшествующего периода²¹. Мы также видели, что производственные планы и распределение исходных ресурсов производства подвергаются бесконечным пересмотрам, изменениям и дополнениям во многообразии различных взаимосвязей: между предприятиями, между предприятиями и планирующими административными органами, а также между планирующими административными органами различных уровней.

Формальное планирование осуществляется с помощью таких методов, как метод материальных балансов и итеративный метод. Целью данных методов, как мы заметили, является не более чем поддержание равновесия или согласованности в экономических планах, пока они являются результатом успешного выполнения синоптических процедур. Как говорится в одном отчете Президиуму Академии наук СССР, советская система «с трудом может достичь хотя бы сбалансированного плана»²².

Коммунистические специалисты-плановики признают, что не смогли добиться успеха в осуществлении синоптического планирования. Но их постоянное стремление к этому проявилось в реформах управления, которые начались в Советском Союзе параллельно с остановленными вскоре рыночными реформами 60-х годов. Робко начав, но затем резко бросив эксперимент по осуществлению менее синоптического планирования, Советы, по всей видимости, удвоили свои усилия по достижению интеллектуального господства в экономике в целом. Планирование, объявили они, должно стать более «научным». Больше компьютеров, больше математического моделирования. Более детально проработанные планы. Большая степень централизации. Больше долговременного прогнозирования. Единственным результатом всего этого до сих пор является то, что за семь лет размер бюрократического аппарата административных органов вырос на треть²³.

Разработка политики в других областях

Для разработки экономической политики в более сложных областях, чем планирование производства, так же как и для разработки политики в социальной, военной и других сферах, коммунистические страны не предприняли практически ни одной попытки синоптического планирования, несмотря на риторические заверения модели-1. К принятию решений в коммунистической политике приводит процесс политических взаимодействий, как свидетельствуют советские, кубинские и китайские партийные «чистки» в высшем руководстве. Правящая элита не является ни абсолютно стабильной, ни однородной в своих убеждениях относительно того, из чего состоит правильное решение комплексной задачи. Следовательно, она должна заменить анализ и теорию целым рядом взаимодействий, направленных на решение задач. В число этих взаимодействий входят голосование или ведение переговоров с Политбюро; переговоры между партийным, военным руководством и высокопоставленными чиновниками государственных служб; адаптация разработанной партией политики к противодействию протесту интеллигенции и следствиям этого протеста — беспорядкам и идейным конфликтам в массах²⁴.

В масштабных проблемах неведение и неопределенность приводят коммунистические системы, как и полиархические, к бесконечным импровизациям, а не к синоптическому планированию. После Освобождения 1949 года Китай, например, намеревался уничтожить малые частные фермы и заменить их коллективными. В первые годы правления коммунистов руководство пришло к выводу, что по соображениям целесообразности частные семейные фермы нужно оставить как есть. Однако с 1953-го по 1955 год началось движение по организации крестьян в кооперативы сельскохозяйственных производителей «низшего уровня», в ходе которого землю объединяли в общий фонд и вводили единое руководство, хотя дополнительно в распоряжении каждого крестьянина оставался небольшой земельный надел. В 1956—1957 годах при очередном изменении политики крестьян стали организовывать в «развитые» кооперативы, в которых была отменена плата каждому крестьянину за его землю, отчуждаемую в общий фонд. Дополнительные земельные наделы пока оставались в частном владении крестьян. (Однако в 1955 году были закрыты свободные рынки, на которых крестьяне могли продавать продукцию, произведенную ими на своих частных земельных участках. Через год, в 1956 году, свободную торговлю опять разрешили, а частные наделы увеличили.) В 1958 году кооперативы были объединены в коммуны, свободную торговлю ограничили, а частные земельные наделы уничтожили новым законом. В коммунах ввели общественное питание и бесплатное снабжение товарами первой необходимости. К 1959 году, то есть еще через год, бесплатному довольствию и общественному питанию пришел конец. Свободная торговля и частные земельные участки были вновь введены в 1959 году. Несколько позже, в том же году, частную землю опять отобрали. А в 1960 году опять ввели.

Соответственно коммуны уменьшились в среднем до половины своего прежнего размера или даже меньше; они были лишены ранее данного им статуса главной экономической организации в сельском хозяйстве и местной промышленности. Ответственность за производство сельскохозяйственной продукции перешла опять к организациям, равным по размеру представленным ранее «развитым» кооперативам и даже еще более мелким производственным бригадам²⁵.

[14] Giovanni Sartori. «The Typology of Party Systems» in «Mass Politics», eds. Erik Attardt and Stein Rokkan (New York: Free Press, 1970), pp. 322-352. Даже в двухпартийных системах могут периодически или частично участвовать третьи стороны.

[15] Наглядное и лаконичное сравнение двухпартийных и многопартийных систем см. в: Leon D. Epstein. «Political Parties in Western Democracies» (New York: Praeger, 1967), chapter 3.

[16] Charles L. Schultze. «The Politics and Economics of Public Spending» [Washington, D.C.: The Brookings Institution, 1968].

[17] Я очень признателен за прояснение роли каждого из них профессору Гарвардского университета Дэвиду Коэну.

[18] Chalmers Johnson. «Comparing Communist Nations» in «Change in Communist Systems», ed. Chalmers Johnson (Stanford, Calif.: Stanford University Press, 1970), pp. 12-16.

[19] Mao Tse-tung. «On Practice: On the Relation between Knowledge and Practice — between Knowing and Doing» (Peking: Foreign Languages Press, 1951 [1937]), p. 22.

[20] Richard H. Solomon. «Mao’s Revolution and the Chinese Political Culture» (Berkeley: University of California Press, 1971), p. 516.

[21] R. W. Davies. «The Soviet Planning Process for Rapid Industrialization» // «Economics of Planning» 6 (1966).

[22] John P. Hardt et al., eds. «Mathematics and Computers in Soviet Economic Planning» (New Haven, Conn.: Yale University Press, 1967), p. 32.

[23] Gertrude Schroeder. «Recent Developments in Soviet Planning and Incentives» in U.S. Congress, Joint Economic Committee, «Soviet Economic Prospects for the Seventies», 93d Congress, 1st session, 1973, особенно p. 521; Moshe Lewin. «Political Undercurrents in Soviet Economic Debates» (Princeton, N.J.: Princeton University Press, 1974), pp. 275-276.

[24] О подходе, основанном на использовании переговорных взаимодействий, а также об «инкрементном подходе» см.: Jerry F. Hough. «The Soviet Prefects» (Cambridge, Mass.: Harvard University Press, 1969), pp. 285-286, 312-313; Hough. «The Brezhnev Era» // «Problems of Communism» 25 (March-April 1976).

[25] Подробнее о данных изменениях в политике, а также о других взаимосвязанных с ними изменениях см.: Jan Prybyla. «The Political Economy of Communist China» (Scranton, Pa.: International Text-book, 1970), pp. 148-350, особенно c. 148-149, 233-234, 283-289, 298, 350.