Вырождение международного правового порядка? Реабилитация права и политических возможностей: читать книгу онлайн полностью и бесплатно

Кроме того, статья 51 также указывает, что самооборона может осуществляться только «до тех пор пока Совет Безопасности не примет мер, необходимых для поддержания международного мира и безопасности».

При том, что было признано и даже настаивалось, что Совет безопасности, его состав и его роль нуждаются в демократической реформе, и его позиция в отношении существования угрозы или нарушения международного мира и безопасности должна быть подчинена пересмотру со стороны Международного суда, сам Совет безопасности нуждается в защите. Говоря словами профессора Куигли, он рискует стать «беспомощным заложником»205. С существенной обвинительной наглядностью Куигли указывает:

Слова профессора Куигли были пророческими; израильско-палестинский конфликт — неизбежное основание, играющее роль причины и следствия, в пропаганде и в действительности, для событий 11 сентября и войны в Афганистане.

И всё же я бы утверждал, оглядываясь в прошлое, что ООНовская система, сама результат компромисса между Первыми и Вторым мирами, капиталистической и коммунистической системами, приобрела свои важнейшие концепции и юридическое содержание через процесс деколонизации. Не случайно, что принципы государственного суверенитета и невмешательства, проведённые в жизнь тяжко завоёванным юридическим правом народов на самоопределение, стали главным источником законности для Организации Объединённых Наций как центр устремлений новых государств и поднимающихся народов.

Начало порочного круга — бомбёжка Ливии

Конец 1980-х был поворотным моментом в судьбе не только СССР, но и международного права как потенциального источника защиты от сильных государств. В 1986 г. Соединённые Штаты проиграли дело, инициированное Никарагуа против них в Международном суде207. А 15 апреля 1986 г. Соединённые Штаты атаковали пять целей на ливийской территории, запросив и получив согласие Маргарет Тэтчер на использование Великобритании как промежуточного пункта для своих бомбардировщиков. Не только в рамках этого очерка события 15 апреля 1986 г. служат страшным предупреждением о том, что произошло 11 сентября 2001 г. Как было признано в то время, смерти мирных граждан в Триполи и Бенгази, увеличенные пропорционально соотношению крошечного населения Ливии с огромным населением Соединённых Штатов Америки, представляли бы удар по Нью-Йорку и Вашингтону с по меньшей мере десятками тысяч невинных жертв. Ни международное право, ни правосудие не могут одобрить воздаяние по принципу «око за око», насилие в ответ на насилие. Но действия Соединённых Штатов в апреле 1986 г. были по самой меньшей мере ужасным предвестием, а возможно и одной из причин событий 11 сентября208.

Однако цель этого раздела состоит в том, чтобы вспомнить написанные вскоре после этого пророческие слова профессора Поста209. Сразу нужно отметить, что Пост далеко не стремился осудить Соединённые Штаты. Его заключение было, в сущности, предчувствием Косо́вы и Афганистана: «Если бы государственническая система не признала применение силы допустимым при разумной необходимости защитить фундаментальные права человека, то, конечно же, такое отрицание неумолимо продемонстрировало бы собственную нелегитимность». На первый взгляд, конечно, это — софизм, отсутствие логической связи, но мы это пропустим. Более интересна траектория рассуждения Поста. И предлагаемая им демонстрация железной последовательности политики США в отношении международного права.

Пост начинает с ныне забытой «доктрины Шульца», изложенной 15 января 1986 г., перед бомбёжкой Ливии. Джордж Шульц, тогдашний Госсекретарь США, выступая в Университете национальной обороны, заявил: «Это чепуха, что международное право запрещает нам захватывать террористов в международных водах или воздушном пространстве, нападать на них на территории других стран, даже ради спасения заложников, или применять силу против государств, которые поддерживают, тренируют и укрывают террористов или партизан». И добавил: «Нации, подвергшейся нападению террористов, дозволено применять силу для предотвращения или предупреждения будущих нападений, захвата террористов или спасения своих граждан, когда недоступны иные средства»210.

Пост противопоставляет этому утверждению почти единодушное (США воздержались) осуждение Советом безопасности ООН применения силы Израилем в 1985 г. против Организации освобождения Палестины на территории Туниса. Совет безопасности осудил это действие как «скандальное нарушение Устава Организации Объединённых Наций, международного права и норм поведения»211 и, объясняя позицию США, глава их делегации Вернон Уолтерс принёс правительству Туниса «искренние соболезнования в связи с гибелью его граждан»212.

Согласно Посту, «после этого непременно сталкиваешься с рядом вопросов: допускает ли международное право нападать на террористов на территории другой страны без согласия таковой? Действительно ли допустимо нападать на государства, которые поддерживают, обучают или укрывают террористов?»213.

Рассмотрев Устав ООН, Декларацию о принципах международного права 1970 г. и множество авторитетных суждений широкого ряда специалистов — целые две страницы сносок — с порицанием как предупреждающих, так и ответных репрессивных акций, Пост заключает: «Поэтому, осуществление „доктрины Шульца“ через упреждающее или ответное применение силы ввело бы Соединённые Штаты в противоречие с международным правом и должно быть отвергнуто»214.

Пост явно не стремился занять позицию, которая не давала бы Соединённым Штатам никакого ответа терроризму. Поэтому он отмечал, что «может возникнуть положение, когда применение силы есть разумная необходимость для обеспечения полного соблюдения целей Устава», когда машина Организации Объединённых Наций не функциональна215. Однако он добавил, что «обстоятельства должны быть непреодолимы, а действительное применение силы должно быть пропорциональным, в рамках разумной необходимости, и никоим образом не включать недопустимое нацеливание на отдельных лиц или объекты»216.

Я утверждаю, что закон самообороны гораздо более сильно ограничен. Собственно, фокусом этого анализа будут юридические обоснования, если только они вообще предлагаются США и Великобританией для их действий против Ирака, Сербии и Афганистана. Что предлагалось в случае Ливии? Пост указывает217, что вскоре после бомбового налёта США сделали «путаные» — это ещё преуменьшение — ссылки на ряд дичайшим образом различающихся оправданий нападения. Во-первых, утверждалось, что сила была применена как репрессия или возмездие за предшествующий — 10-ю днями ранее — террористический акт в Берлине — смерть американского служащего при взрыве в ночном клубе218. Во-вторых, сила была «в первую очередь сигналом полковнику Каддафи прекратить террористические акты»219. В-третьих, США намеревались запугать элитную ливийскую гвардию, на которую опирается Каддафи220. В-четвёртых, они полагали, что осуществляли предупреждающую самооборону221. В-пятых, эта акция была самообороной против продолжающихся нападений на граждан Соединённых Штатов и их посольства за рубежом222. Пост полностью опроверг каждый из этих пунктов и сдержанно заключил, что акция США была «весьма сомнительной» с точки зрения международного права223.

Это замешательство — или довольно высокомерное пренебрежение — в отношении обоснования с позиций международного права примечательно напоминает аргументы в случае Афганистана, а позже — Ирака.

Война в Заливе — заключение брака

Теперь мы подходим к явному концу — или так казалось энтузиастам в то время — международного права в 1991 г. Вспомните, что между налётом на Ливию и падением Берлинской стены в октябре 1989 г. прошло всего три года. СССР и сам был на краю позорного крушения, его идеологические основы полностью прогнили. Кроме того, была действительно своевременна подготовка к новым событиям на теоретическом уровне. В 1990 г. появилась «Власть закона в международных отношениях» (The Power of Legitimacy Among Nations)224 Томаса Франка. Не вследствие, конечно, публикации этой книги, 2 августа 1990 г. Ирак вторгся в Кувейт, и — после примечательно долгой паузы — 29 ноября 1990 г. Совет безопасности ООН принял Резолюцию 678225. Эта резолюция, казалось, отмечала конец стеснённого положения Совета безопасности, определённой особенности «Холодной войны». Система, казалось, собиралась занять своё место.

Отчасти задержка была вызвана необходимостью получить почти полное единодушие (Китай был не представлен), чего хотели Соединённые Штаты. Чтобы получить советскую поддержку, Соединённые Штаты, согласно новостным репортажам, согласились помочь не допустить три балтийских республики на Парижский саммит в ноябре 1990 г.226 и обязались убедить Кувейт и Саудовскую Аравию обеспечить СССР твёрдой валютой, в которой тот отчаянно нуждался,— они это сделали227, хотя и накануне его распада.

Вспомним, что Резолюция 678 «уполномочила государства-члены, сотрудничающие с правительством Кувейта,… использовать все необходимые средства с тем чтобы поддержать и выполнить [прежние резолюции] и восстановить международный мир и безопасность в этом регионе». Впервые с Резолюции 84 от 7 июля 1950 г.228, рекомендовавшей совместную военную акцию против Северной Кореи, военная акция была предпринята с одобрения Совета безопасности.

Реакция Томаса Франка и Файзы Пател на эти события была однозначна229: «Система ООН, кажется, политически развивает способность заменить самовольное насилие полицейским принуждением… Теперь, наверное, время принять и поощрить новую правоохранительную систему вместо того, чтобы вечно соглашаться на суверенные войны самопровозглашённой самообороны»[230].

Однако в то время во множестве звучала убедительная критика[231]. Евгений Ростов прокомментировал, что «за исключением слова „уполномочивает“, резолюция явно предназначалась поощрить и поддержать кампанию коллективной самообороны, и поэтому не есть акция принуждения со стороны Совета безопасности»[232]. Бёрнс Уэстон пошёл далее, подвергнув сомнению законность резолюции и последующей акции[233]. В его понимании, тут было четыре аспекта. Во-первых, неопределённость юридического основания Резолюции 678; во-вторых, дипломатия великодержавного давления, которой было отмечено её принятие; в-третьих, её совершенно неограниченный характер; и наконец «поспешный отказ Совета от допускаемых ею альтернативных ненасильственных санкций»[234].

Совет безопасности не провёл ни одной встречи по вопросу о кризисе в Заливе между 29 ноября 1990 г., когда была принята Резолюция 68, и 14 февраля 1991 г., когда он собрал секретную сессию, чтобы обсудить политические аспекты конца войны. 3 апреля 1991 г. Совет безопасности принял Резолюцию 687[235], Ирак признал её 6 апреля, и Совет безопасности объявил о её вступлении в действие 11 апреля.

В одном отношении Совет безопасности действительно установил себе новый прецедент; это должно было поистине стать новой эрой уполномоченного применения силы. Кристин Грей указывает, что после операции «Буря в пустыне» Совет безопасности уполномочил государства-члены предпринять акции в Сомали (1992 г.), Югославии (с 1992 г.), Гаити (1994 г.), Руанде (1994 г.), регионе Великих африканских озёр (1996 г.), Албании (1997 г.), Центральноафриканской Республике (1997 г.), Сьерра-Леоне (1997 г.), а также в Косове в Резолюции 1244 и Восточном Тиморе в Резолюции 1264: «Он не обеспокоился определением правового основания для таких решений, помимо общей ссылки на главу VII Устава ООН». Всё это были внутренние конфликты, за исключением, возможно, бывшей Югославии[236].

Однако Резолюция 687 вовсе не закрыла вопрос войны против Ирака. Уже в 2002 г. «Юропиан джоурнал оф интернэшнл ло» (European Journal of International Law) посвятил целый выпуск «Воздействию десятилетия мер против Ирака на международное право»[237].

За операцией «Буря в пустыне» вскоре последовала операция «Утешение» (Provide Comfort), предпринятая США, Великобританией и Францией в защиту курдов Северного Ирака в апреле 1991 г.[238] Частью её обоснования было то, что эта акция было предпринята «в поддержку Резолюции 688», хотя эта резолюция не принималась в рамках главы VII и не уполномочивала применение силы. В январе 1993 г. США и Великобритания осуществили нападения на иракские ракетные позиции в запрещённых для полётов зонах. Генеральный секретарь ООН утверждал, что эта акция получила мандат Совета безопасности согласно Резолюции 678, ввиду нарушения Ираком условий перемирия[239]. Грей указывает, что Генеральный секретарь никогда не возвращался к этому аргументу, и он подвергался критике за присвоение отдельным государственным державам полномочий, принадлежащих Совету безопасности[240].

Весьма схожие обоснования использовались для оправдания операции «Лиса пустыни» в декабре 1998 г., в ответ на прекращение Ираком сотрудничества с инспекционной комиссией ООН. В этой акции, продолжавшейся четыре дня и четыре ночи, было запущено больше ракет, чем в течение всего кризиса 1991 г. Великобритания и США сослались на Резолюции 1154 и 1205 Совета безопасности как юридическое основание для применения силы. Но, как указывает Грей, эти резолюции были приняты в рамках главы VIII, но не выражали условия для применения силы.

Как указывает Мэри Эллен О’Коннелл, первый после «Холодной войны» режим санкций был наложен на Ирак[241]. 6 апреля 1990 г., спустя несколько дней после вторжения Ирака в Кувейт, Совет безопасности принял Резолюцию 661, установившую всесторонний запрет на торгово-финансовые сделки с Ираком. Резолюция 666 расширила экономические санкции, но с исключениями из гуманитарных соображений. Резолюция 670 (1991 г.) запрещала воздушные связи. В 1995 г. Совет безопасности, «будучи обеспокоен серьёзным положением в области питания и здравоохранения иракского населения…» принял Резолюцию 986, «Нефть в обмен на продовольствие». Однако санкции остаются в силе. Карима Бенноун, бывший юрисконсульт «Международной амнистии» выражает взгляд многих критиков экономических санкций против Ирака: «…Эти санкции, кажется, сравнительно бесполезны в отношении подрыва власти иракского режима, а, с другой стороны, воздействовали на население Ирака подобно апокалипсису»[242].

Действительно, противоречие между установками Робина Кука, заявившего 12 мая 1997 г.[243], что британская внешняя политика должна включать «этическое измерение», и такими действиями вело к отказу от так называемой «этичной внешней политики», и его заменой в начале сентября 2000 г. целью утверждения «Британии как мировой державы»[244]. Пол Уилльямс отмечает «упорную критику, исходящую от разнообразных групп, противостоящих британской поддержке санкций против Ирака несмотря на неоднократные попытки министров защитить позицию правительства»[245]. Но Уилльямс ничего не говорит о войне против Сербии.

Война против Сербии — совращение

24 марта 1999 г., после краха переговоров в Рамбуйе по судьбе Косовы и косоваров, была развёрнута операция «Союзная сила». Это было началом 78-дневной кампании бомбёжек[246]. Как указывает Биддл, НАТО победила: не удивительно, принимая во внимание, что совместное население 19-ти стран НАТО превышает 11 миллионов Сербии в 65 раз; оборонный бюджет НАТО — в 25 раз превышает всю экономику Сербии; а её вооружённые силы превосходят сербские в 35 раз[247].

Во многих отношениях, война против Сербии обеспечила мост между войнами против Ирака и Афганистана. «Даже когда бомбы НАТО начали валиться на Белград, американские и британские самолёты продолжали свою упорную (даже если почти незаметную) войну с Ираком, в ходе которой ушло более 2000 бомб и ракет только за 1999 г.— даже не близко к случаю Косовы, но всё же значительная демонстрация силы. И кампания 2000—2001 гг. в Афганистане была явным наследником и реакцией на военную модель, обнаруженную в Косове»[248]. В своём обзоре для «Форин аффэрз» (Foreign Affairs) Биддл вообще не упоминает о международном праве или Организации Объединённых Наций.

[205] Quigley (2000).

[207] Nicaragua Case (1986) ICJ Reports 14.

[208] Нелишне отметить, что Совет безопасности ООН осудил нападение как нарушение Устава ООН. Голоса разделились в соотношении 9—5—1 (США, Великобритания, Франция, Австралия и Дания голосовали против, а Венесуэла воздержалась).

[209] Paust (1986).

[210] Выступление перепечатано в: 25 International Legal Materials 204 (January 1986).

[211] UN Doc S/RES/573 (4 October 1985), голосование 14—0—1, также 24 International Legal Materials 1740-41 (November 1986).

[212] US Mission to the UN Press Release No. 106(85), 4 October 1985.

[213] Paust (1986) p. 714.

[214] Paust (1986) p. 719.

[215] Paust (1986) p. 721.

[216] Paust (1986) p. 722, также цитируя: Paust (1983) pp. 307, 310.

[217] Paust (1986) pp. 729–730.

[218] См.: “US Calls Libya Raid a Success” New York Times 16 April 1986.

[219] См.: “US Aides Deny Attack Is Start of an Escalation” New York Times 16 April 1986; и Ambassador Vernon Walters, statement to the UN Security Council on 15 April 1986, “to deter future terrorist acts”, reprinted in (1986) 80 American Journal of International Law p. 633.

[220] См. “Chose Targets to Fuel Coup Against Kadafi, Schultz Says” New York Times 16 April 1986.

[221] Ronald Reagan “We Have Done What We Had to Do” Washington Post 15 April 1986; также юрисконсульт Абрахам Софейр свидетельствовал перед подкомитетом Палаты, что американская «военная акция самообороны… дабы упредить и удержать» Ливию и «нанести военный удар… на её собственной территории подпадает под конкретные условия» резолюции о военных полномочиях: (1986) 80 American Journal of International Law 636. Софейр защищал конституционность действий, предпринятых против Ливии на двух основаниях: 1) полномочия президента применять силу для самообороны; и 2) неявное одобрение Конгрессом через ассигнования.

[222] “US Defends Raids Before UN Body” New York Times 16 April 1986; and statements of Ambassadors Okun and Walters before the UN Security Council on April 14–15 1986.

[223] Paust (1986) p. 732.

[224] Franck (1990).

[225] См.: (1990) 29 International Legal Materials 1565.

[226] Apple “Summit in Europe: East and West Sign Pact to Shed Arms in Europe” New York Times 20 November 1990.

[227] T. Frideman “Mideast Tensions: How US won Support to Use Mideast Forces. The Iraq Resolution: a US-Soviet Collaboration - A Special Report” New York Times 2 December 1990.

[228] SC Res 84, 5 UN SCOR (Res & Dec) at 5.

[229] Franck and Patel (1991).

[230] Franck and Patel (1991) p. 74.

[231] См. также: Glennon (1991); Caron (1991); Damrosch (1991); Meron (1991).

[232] Rostow (1991) pp. 508–509.

[233] Weston (1991).

[234] Weston (1991) p. 518.

[235] Security Council Resolution 687, 30 ILM 846 (1991).

[236] Gray (2002) pp. 3–4.

[237] European Journal of International Law Vol 13, No. 1, February 2002.

[238] Malanczuk (1991); Franck (1995) pp. 235–236.

[239] Weller (1993) p. 741.

[240] Gray (2002) p. 12.

[241] O’Connell (2002) p. 67.

[242] Bennoune (2002) p. 252.

[243] Cook (1997).

[244] Williams (2002).

[245] Williams (2002) p. 59, цитируя: Herring (2002).

[246] См.: Murphy (2000).

[247] Biddle (2002) p. 138.

[248] Biddle (2002) p. 139.