Диктатура: читать книгу онлайн полностью и бесплатно

Строгое теоретическое отделение принимаемых мер от других актов и норм, подчиненных идее формального права, будто бы противоречит известной мыслительной привычке, которая не дает с легкостью отказаться от того, что ради простоты называется позитивизмом. Но всякое рассмотрение диктатуры с позиций юридической науки приводит к тому, что воспроизводится старое различение, которое является основополагающим для учения о правовом государстве и кроме того, как показывает история права, обнаруживается всякий раз, когда юристы вынуждены вновь обращаться к принципам, поскольку исключительные случаи и чрезвычайные ситуации не могут быть осмыслены в рамках повседневной рутины. Речь идет о принципе правового государства и права вообще. Даже при абсолютной монархии, где все без исключения вроде бы должно покоиться на единой воле суверенного государя, правовая практика, для того чтобы оставаться именно правовой, должна была проводить границу между всего лишь приказами и принимаемыми мерами, с одной стороны, и трактуемыми в специфическом смысле правовыми нормами и актами – с другой. В частности, такое различение становится необходимым там, где принимаемые меры должны со ссылкой на исключительность ситуации ликвидировать аномальное положение дел. С точки зрения правоведения здесь было бы недостаточно просто повторять в общем-то несомненно справедливое положение о том, что чрезвычайные ситуации требуют применения чрезвычайных средств и т. п. «Для чрезвычайного положения характерно то, что оно имеет границы. собственно, оно вводится для того, чтобы впоследствии быть отмененным и остаться лишь исключением»[409]. Дело тут не только во внешних оборотах речи. В каждом, если будет позволено так выразиться, атоме права распоряжение, предполагающее наличие аномальной ситуации, остается отличным от права, действительного при нормальном положении дел. Понимание этой разницы не должно утрачиваться хотя бы в самой юридической науке.

Ограничение второго абзаца статьи 48 с позиций теории государственного права

Итак, если отвлечься от того, что оговариваемое во втором предложении второго абзаца статьи 48 полномочие рейхспрезидента ограничено само по себе, поскольку само собой разумеется, что лишены силы могут быть только перечисленные там основные права, если отвлечься, далее, от того, что ограничение полномочия из первого предложения имеет место в той мере, в какой меры, подразумевающие лишение силы в рассмотренном выше смысле, допустимы только в отношении перечисленных основных прав (см. выше, с. 96), то вообще можно говорить о трех видах барьеров для полномочий рейхспрезидента, содержащихся во втором абзаце статьи 48. Их можно возвести на основании своеобразного государственно-правового и конституционно-исторического регламентирования этого абзаца, а также на основании принципов правового государства. Жесткого разграничения, как оно устанавливается законом, перечисляющим полномочия в их фактическом составе, от предварительного установления, каковым и является предлагаемое регламентирование, конечно, нельзя ожидать. Как юристы мы не вправе ради установления якобы более определенных границ пренебрегать заведомым своеобразием такого регламентирования и доказуемым смыслом того или иного конституционного определения. То, что нас не удовлетворяет, заключено не в юридической конструкции, а в самой природе предварительного установления, оставляющего открытые возможности. О том, что политические мотивы и цели могут только основательно запутать истолкование, нечего и говорить. В политическом отношении значение статьи 48 фундаментально меняется в зависимости от того, хотели бы ее использовать в угоду монархическим или демократическим, унитаристским или федералистским тенденциям, и от того, надеются ли оговариваемые в ней широкие властные полномочия использовать в своей собственной политике, или же опасаются, что ими мог бы злоупотребить политический противник. Как только истолкование вдается в эти сферы, исчезает всякая возможность понимания. Иное дело, если мы юридически строго придерживаемся точки зрения правового государства, согласно которой должны существовать определенные границы. В этом состоит оправданный мотив истолкования, которое хотело бы из содержащегося во втором предложении перечисления сделать вывод относительно общего ограничения. В соответствии с общими принципами правового государства разграничение было бы возможно только благодаря узаконенному перечислению всех допустимых полномочий. Ошибка прежней трактовки состоит в том, что в своем стремлении к разграничению она слишком поспешно сочла, что в одном из содержащихся в тексте закона перечислений ею были обнаружены некие священные слова и найдена замена перечислению, соответствующему регламентам правового государства. Таким способом ей не удалось возвести действительный барьер, и ее собственная цель, защита конституции перед лицом неограниченной диктатуры, оказалась недостижимой ни в теории, ни на практике, потому что конституционно-правовое и историческое своеобразие того регламентирования, которое указано во втором абзаце статьи 48, нельзя устранить никакими юридическими построениями. Надежные границы можно установить и не пренебрегая этим своеобразием. Бесспорно, в частности, что на основании статьи 48 правомерным образом не может быть упразднена сама конституция: отмена конституции или даже только изменение ее текста по своей идее не является средством восстановления общественной безопасности и порядка, а потому не является и мерой в рассмотренном нами смысле. Впрочем, дело ведь не в том, чтобы у нас был автоматически готов ответ на каждую мелочь. Конституция сама уклоняется от такого рода уточнений и вместо этого учреждает средства контроля: министерское визирование и парламентское право отмены распоряжений рейхспрезидента. Против возможного злоупотребления четвертым абзацем со стороны земельных правительств тоже предусмотрен контроль – двойная возможность лишить его силы, подобающая рейхспрезиденту и рейхстагу. Если созданные для осуществления такого контроля служебные инстанции не в состоянии ограничить применение второго и четвертого абзацев, если, к примеру, парламент растворяется в системе явного или молчаливо подразумеваемого делегирования, то задачей теории государственного права становится, по-видимому, осмысление правовых последствий такой практики, выявление упущений и злоупотреблений, но государственно-правовые построения не должны на этом основании заново интерпретировать конституцию, чтобы, если это возможно, создать новые гарантии средствами юридической экзегезы. Теория государственного права не может наверстывать то, что было упущено компетентными органами высшей государственной власти, и в публичном праве еще в большей мере, чем в частном, справедливо положение vigilantibus jura sunt scripta – «законы писаны для тех, кто бдителен».

IV. Вводный закон к статье 48 конституции Германии

Часто повторяемый тезис о том, что для исправления чрезвычайной ситуации требуется применение чрезвычайных средств, трактуется в весьма различных смыслах, в зависимости от того, насколько опасаются возможных беспорядков или в общем и целом надеются на наступление безмятежных времен. Но тем путям, которыми идея правового государства развивалась на протяжении последнего десятилетия, в любом случае соответствует стремление по возможности более четко ограничить чрезвычайные полномочия и под введением военного, осадного или чрезвычайного положения понимать учреждение ряда типичных институтов, которые, с одной стороны, служат основой особых полномочий, а с другой – препятствуют установлению неограниченной диктатуры. Веймарская конституция не могла обойти вниманием этот трудный вопрос. практика «военного положения» (согласно прусскому закону об осадном положении 1815 г, и баварскому закону о военном положении 1912 г.) в 1919 г. еще не была забыта, к тому же положение Германии в то время было настолько угрожающим, что разумно было учредить далекоидущие чрезвычайные полномочия, чтобы справиться с ним. В статье 48 рейхспрезиденту были предоставлены диктаторские полномочия, однако завершенный, окончательный регламент не был разработан и установилось описанное выше (в разделе III) своеобразное промежуточное состояние. было принято некое временное установление и в последнем абзаце статьи 48 предусматривалось издание федерального закона, который должен был регламентировать «все дальнейшее». Это предварительное установление действовало до сего дня (1927 г.) в течение семи лет и оказалось особенно незаменимым в тяжелый период 1920–1923 гг. Если теперь должен появиться «дальнейший» регламент, т. е. так называемый вводный закон к статье 48, то для регламентирования чрезвычайного положения в Германии возникают два различных юридических вопроса: во-первых, общий вопрос регламентирования чрезвычайного положения в правовом государстве, а во-вторых, особый вопрос об отношении так называемого вводного закона к уже действующим определениям статьи 48. Ведь своеобразие государственно-правовой ситуации заключается в том, что какая- то часть чрезвычайного права уже определена конституционным законом. Нельзя, однако, избежать того, что «дальнейшее» регламентирование повлечет за собой некоторые ограничения и изменения, коль скоро такие всеобщие полномочия, какие предоставляет рейхспрезиденту статья 48, подвергнутся этому «дальнейшему» регламентированию. То, что уже определено конституционным законом в качестве действующего права, не может быть изменено просто федеральным, «вводным» законом. скорее, для этого понадобился бы закон об изменении конституции, который при сегодняшнем соотношении сторон едва ли бы набрал в парламенте требуемые согласно статье 76 две трети голосов. Итак, затруднения возникают в вопросе о том, насколько далеко может заходить предпринимаемое в соответствии с простым федеральным законом дальнейшее регулирование и где начинается изменение конституции.

Общая схема регламентирования чрезвычайного положения в правовом государстве

Согласно сказанному выше (в разделе II), типичная картина регламентирования чрезвычайного положения в правовом государстве состоит в том, что здесь описываются и ограничиваются и предпосылки предоставления чрезвычайных полномочий, и содержание этих полномочий, а кроме того, учреждается особый контроль. При этом должно, конечно, оставаться некоторое пространство для маневра, потому что в противном случае преследуемая таким учреждением цель – допустить возможность энергичного вмешательства – не была бы достигнута, а государство и конституция могли бы погибнуть из-за своей «легальности». Предпосылки предоставления чрезвычайных полномочий могут быть ограничены путем перечисления особых обстоятельств, таких как война или мятеж[410]. Если согласно статье 48 диктаторские полномочия вводятся уже при любой сколько-нибудь заметной угрозе или помехе общественной безопасности и порядку то ограничение случаями войны и мятежа, или хотя бы опасностью их возникновения, существенно уменьшило бы число таких предпосылок. Большая часть мер, принятых с 1919 г. на основании статьи 48, в правовом отношении была бы невозможна, если бы подобное ограничение уже до этого не существовало. Наряду с ограничением содержательных предпосылок имеют место еще и формальные барьеры, например официальное, связанное определенными формальностями «объявление» чрезвычайного положения (что в статье 48 еще не предусматривалось). В некоторых землях принятие решения о предпосылках и объявлении чрезвычайного положения даже в принципе не доверялось самому диктатору, а было в законодательной форме отдано в руки парламенту [411].

В качестве дальнейшего ограничения, проводимого в рамках правового государства, к определению предпосылок примыкает точное указание содержания чрезвычайных полномочий. Диктатору дается по возможности более точный перечень тех экстраординарных средств, к которым он может прибегнуть, все равно, дозволяется ли ему открыто проводить аресты, обыски, закрывать газеты и т. п, или лишать силы некоторые основные права, такие как свобода печати и собраний. Он может также получить полномочие на издание распоряжений, введение чрезвычайных судов, выносящих приговор по сокращенной процедуре. объявление чрезвычайного положения может быть усугублено введением более жестких наказаний за определенные преступления и т. д. Все эти перечни говорят о том, что помимо перечисленных в них полномочий диктатор не обладает свободой действий, т. е., в отличие от нынешних полномочий рейхспрезидента согласно статье 48, ни в коей мере не может в зависимости от ситуации принимать все меры, которые кажутся ему необходимыми.

Третья разновидность гарантий для правового государства состоит в контроле над диктатором и его распоряжениями. Так продолжительность чрезвычайного положения и принятия соответствующих мер может быть ограничена определенным сроком, по истечении которого они автоматически лишаются силы[412]. Возможно, далее, что парламент начинает действовать как контрольная инстанция, поскольку согласно третьему абзацу статьи 48 рейхстагу уже и так надлежит докладывать о всех принимаемых мерах, причем они могут быть лишены силы по его требованию. Наконец, в отношении отдельных распоряжений диктатора или уполномоченного им органа власти, скажем, в отношении запрета на издание какой-либо газеты или превентивного ареста, тоже может быть подана апелляция, например жалоба, подаваемая в административно-судебную инстанцию или в высшую судебную палату.

Действующее конституционное право статьи 48 и «дальнейшее регламентирование»

Вопрос об отношении предусмотренного «дальнейшего регулирования» к уже существующему праву статьи 48, возможно, станет решающим для появления декларированного вводного закона. При большом разнообразии мнений, к которому уже привело прежнее толкование этой статьи, могут возникнуть серьезные сомнения относительно того, в какой мере потребуется предусматриваемый статье 76 конституции Германии закон о внесении изменений в конституцию, или же достаточно будет простого федерального закона. Можно будет исходить из того, что конституционно-законодательное определение в любом случае потребуется потому, что соответствующие компетентные органы указаны в статье 48. Отсюда следует, что только рейхспрезидент (при наличии министерской визы) может быть наделен особыми полномочиями чрезвычайного положения. Можно открыто предоставить ему полномочие действовать через посредство собственных уполномоченных, но если бы под каким-нибудь предлогом самостоятельные полномочия получила некая иная инстанция, скажем, федеральное правительство или рейхстаг, или же если бы полномочие, предоставляемое согласно четвертому абзацу статьи 48 земельным правительствам, было поставлено в зависимость от одобрения рейхстага, или если бы потребовалось ограничить предусмотренный в третьем абзаце контроль над рейхстагом и рейхспрезидентом, – то речь шла бы уже об изменении конституции. Организация чрезвычайного положения, как она в отношении компетентных органов предписывается статьей 48, может быть изменена только конституционным, но не простым вводным законом.

Намного сложнее вопрос о том, в какой мере предпосылки и содержание чрезвычайных полномочий могут быть ограничены вводным законом в противовес их широкому предоставлению в соответствии со статьей 48. Сюда же относится и вопрос, будут ли простым законом вместо чересчур общей формулировки «в случае значительной угрозы общественной безопасности и порядку» введены более определенные обстоятельства, такие как угроза войны или восстания. будет ли рейхспрезидент обязан сначала формально объявить чрезвычайное положение, а уже потом принимать меры на основании статьи 48, и может ли общее полномочие рейхспрезидента принимать все меры, необходимые для восстановления общественной безопасности и порядка, быть ограничено каталогом точно определенных и перечисленных полномочий.

Ответ на эти вопросы зависит от того, как понимать уже действующие определения статьи 48 относительно чрезвычайного положения. Изложенная выше (раздел I) трактовка, следуя дурно понятой потребности правового государства, пытается истолковать эту статью в том смысле, что рейхспрезидент никоим образом не может принимать все меры, что каждое отдельное определение конституции составляет для него непреодолимый барьер, коль скоро речь идет не о семи перечисленных во втором абзаце основных правах, которые могут быть лишены силы. Недоразумение, в конечном счете, основывается на том, что упускается из виду предварительный характер этого абзаца статьи 48 и считается, что требования правового государства, которые несомненно должны быть заявлены, нужно предъявить уже к самой статье 48, тогда как в действительности в 1919 г. Национальное собрание было озабочено прежде всего тем, чтобы ввиду небывало тяжелой ситуации предоставить власти по возможности наиболее широкие полномочия, а выполнение правовых требований отложить на потом, до начала «дальнейшего регламентирования». Кто настаивает на том, что типичные требования правового государства должны быть внесены уже в предварительное установление статьи 48 и, таким образом, в саму конституцию, тот лишает «дальнейшее регламентирование» всякого заслуживающего внимания содержания и закрывает путь к окончательному урегулированию.

Согласно же адекватному пониманию, федеральный закон, предусмотренный в пятом абзаце, должен положить конец действию предварительного установления статьи 48 и учредить такую форму чрезвычайного положения, которая соответствовала бы понятиям о правовом государстве. Законодатель при этом не связан схематикой прежних законов об осадном положении, но ему, пожалуй, стоило бы подхватить свойственную им принципиальную тенденцию к более подробной формулировке и описанию предпосылок и содержания всех диктаторских полномочий и по их типу разработать закон о чрезвычайном положении, отталкиваясь от предоставления общих полномочий во втором абзаце статьи 48. Для этого не нужен закон, изменяющий конституцию, даже если им существенно ограничиваются предпосылки введения чрезвычайного положения и полномочия рейхспрезидента, а также учреждаются новые контрольные органы. Летом 1919 г., когда появилась статья 48, всем было ясно, что Германия находится в крайне аномальном положении, и потому прежде всего требовались именно полномочия, которые позволяли бы действовать решительно. Тот, кто полагает, что сегодня положение Германии настолько нормально, что пришло время, если можно так сказать, для нормального (т. е. соответствующего типичной схеме правового государства) регламентирования чрезвычайных полномочий, тот не должен довольствоваться частностями, а должен требовать, чтобы вводный закон содержал детальное перечисление предпосылок и содержания всех диктаторских полномочий. Конституцию это ни в чем бы не меняло.

[409] Слова рейхсканцлера на 392-м заседании рейхстага 22 ноября 1923 г. (Berichte. S. 12 191). в том же смысле 5 марта 1924 г. (405-е заседание – Berichte. S. 12 595) высказался рейхсминистр внутренних дел: «Само собой разумеется, что чрезвычайное положение уже в силу своего имени должно оставаться исключением и быть отменено, как только это позволят обстоятельства». – Конечно, и здесь возникает вопрос, кто же принимает решение о том, что позволяют обстоятельства.

[410] Французский закон от 3 апреля 1878 г., ст. 1, абз. 1: «Осадное положение может быть объявлено только при неотвратимой опасности, возникающей в случае внешней войны или вооруженного восстания» (L’état de siège ne peut être déclaré qu’en cas de péril imminent, résultant d’une guerre étrangère ou d’une insurrection a main armée).

[411] Французский закон от 3 апреля 1878 г., ст. 1, абз. 2: «Чрезвычайное положение может быть объявлено только законом» (Une lois peut seule declarer 1’état de siège). Согласно Рейнаху (op. cit.), так и должно быть в свободном государстве. См. также статью 106 конституции от 4 ноября 1848 г.

[412] Французский закон от 3 апреля 1878 г., ст. 1, абз. 2: «Он (закон) устанавливает срок его длительности. По истечении этого срока чрезвычайное положение лишается всей правовой силы, если только его действие не будет продлено новым законом» (Elle (la loi) fixe le temps de sa duree. A lexpiration de ce temps, létat de siège cesse de plein droit ä moins qifune loi nouvelle nen prolonge les effets).