Длинные тени советского прошлого: читать книгу онлайн полностью и бесплатно

По замыслу реформаторов, новое деление территориальных органов полиции, проведенное по скандинавскому образцу, когда границы их зоны ответственности не совпадают с границами территориально-административных единиц страны, должно было свести к нулю коррупционную уязвимость любой централизованной полицейской системы[122].

Постепенная реорганизация центральных и территориальных органов полиции началась еще в 1998 году в связи с вступлением в силу упоминавшегося ранее закона «О службе в полиции». После преобразований 2004 года в обновленную структуру полиции вошли Департамент полиции (входящий в Министерство внутренних дел), общенациональные отраслевые службы: Центральная криминальная полиция, Полиция внутренней охраны (охраны правопорядка), Центр судебной экспертизы и криминалистики, а также территориальные органы полиции в виде четырех укрупненных префектур, сформированных по географическому признаку: Пыхьяской (Северной) полицейской префектуры, Идаской (Южной) полицейской префектуры, Лыунаской (Восточной) полицейской префектуры и Ляанеской (Западной) полицейской префектуры[123]. Каждая префектура осуществляла управление расположенными на ее территории полицейскими участками.

Помимо структурных преобразований реформа имела еще одно направление — повышение качества и эффективности работы полиции. Для реализации этой цели в 2005 году в Эстонии стартовал проект «Электронная полиция» (E-Police)[124]. Стоит заметить, что эта система прекрасно себя зарекомендовала и действует до настоящего времени.

В широком смысле электронная полиция представляет собой комплекс технических средств, информационных технологий и коммуникационных решений, направленных на обеспечение незамедлительной координации и оптимального взаимодействия полицейских, что, в свою очередь, повышает эффективность работы полиции в целом.

Основной задачей проекта является предоставление сотрудникам полиции возможности выполнять свою работу независимо от их местонахождения[125]. Для реализации данной задачи используются два основных инструмента: мобильная рабочая станция и система позиционирования. Каждая патрульная машина в стране оснащена мобильной рабочей станцией, которая обеспечивает мгновенный доступ к нескольким ключевым базам данных (в Эстонии все информационные базы объединены в систему X-Road[126]). Когда полицейский вводит номер транспортного средства или сканирует электронное удостоверение личности (ID), он в течение 2 секунд получает информацию из Регистра населения, Регистра оружия, Центра регистрации транспортных средств, Фонда дорожного страхования и других баз данных[127]. Кроме того, эстонская система X-Road интегрирована с информационной системой Шенгенской зоны, что позволяет немедленно получить сигнал в случае, если проверяемый автомобиль был украден, или водитель находится в розыске в другой стране.

Что касается системы позиционирования, она передает в оперативный командный центр информацию о местонахождении и статусе каждой патрульной машины в режиме реального времени. Данная информация постоянно обновляется и отображается на карте, что позволяет полиции быстрее реагировать на чрезвычайные ситуации. Как только в оперативный центр поступает вызов, по указанному адресу направляется ближайший патрульный автомобиль. Отдельная система позиционирования позволяет полиции определять географические координаты экстренного вызова, сделанного с помощью мобильного телефона, что приобретает решающее значение для спасения людей в отдаленных районах.

На сегодняшний день в системе электронной полиции производится около 17000 запросов в сутки[128]. Можно с уверенностью говорить о том, что данное направление реформы правоохранительных органов было удачным. Функционирование системы электронной полиции повысило эффективность и результативность работы полиции, обеспечило лучшее взаимодействие полиции и граждан и, в конечном итоге, способствовало повышению уровня безопасности и правопорядка.

В результате второго этапа реформирования, к 2009 году в Эстонии полностью сложилась централизованная система полиции, основным элементом которой стала демократическая невоенизированная полиция, пользующаяся достаточно широкой поддержкой со стороны населения (согласно опросам общественного мнения, степень доверия к полиции повысилась в несколько раз — с 17 % в 1993 году до 70 % в 2007 году и 80 % в 2009 году)[129]. Однако реформирование системы правоохранительных органов на этом не закончилось.

Программа правительственной коалиции на 2007–2011 годы установила в качестве одного из приоритетов укрепления внутренней безопасности прекращение бессмысленного с точки зрения государства дублирования функций различными министерствами и ведомствами. В целях предотвращения дублирования и концентрации управления программа предусматривала слияние Департаментов полиции, пограничной охраны, гражданства и миграции[130]. В частности, предпосылкой объединения полиции и службы погранохраны послужило присоединение Эстонии к безвизовому Шенгенскому пространству, что привело к упразднению пограничного контроля на внутренней границе Евросоюза, но потребовало усиления мер по охране правопорядка в приграничных районах. Эта задача напрямую относилась к компетенции полиции и не требовала дублирования со стороны пограничной службы.

Таким образом, данная реформа была направлена на достижение нескольких целей: экономия государственных средств, рациональное использование внутренних ресурсов и улучшение повседневной работы полиции, погранохраны, службы миграции и спасателей.

6 мая 2009 года Рийгикогу принял закон «О полиции и пограничной охране», предусматривающий с 1 января 2010 года объединение Департамента полиции, Центральной криминальной полиции, Полиции безопасности, Департамента погранохраны и Департамента гражданства и миграции в единый Департамент полиции и пограничной охраны. На базе бывших префектур полиции, территориальных подразделений погранохраны и региональных бюро Департамента гражданства и миграции было создано четыре региональных префектуры (которые в 2012 году вошли в состав Департамента полиции и пограничной охраны и создадут единое учреждение). Основными задачами нового Департамента стали: обеспечение внешней границы Европы; определение гражданства, выдача документов; безопасность и общественный порядок внутри государства, а также предупреждение преступлений и производство уголовных дел. В настоящее время в Департаменте полиции и погранохраны работает свыше 6000 человек, причем все служащие являются сотрудниками полиции, вне зависимости от точного названия их должности. Таким образом, это самое большое государственное учреждение Эстонии.

Подводя итог более чем 20-летнему процессу реформирования правоохранительных органов, можно утверждать, что в настоящее время полиция Эстонии полностью соответствует европейской модели, базовый принцип которой состоит в том, что полиция по своей природе является обслуживающей организацией[131]^ полицейских нет служебных квартир, ведомственных пансионатов, больниц и других учреждений, нет социальных льгот.

Основными ценностями, которыми руководствуется полиция в своей работе, являются благонадежность, открытость, партнерство, безопасность, профессионализм, честность и человечность[132]. Главный критерий оценки работы полиции — уровень доверия населения. Именно с этим связана высокая степень информационной открытости полиции. На сайте Департамента полиции и погранохраны (www.politsei.ee) граждане могут найти подробнейшую информацию о структуре и деятельности полиции, сделать запросы, заполнить заявления на получение государственных услуг, отследить стадии рассмотрения уголовного или административного дела.

Полиция Эстонии считается образцовой в Европе. По данным опроса общественного мнения, проведенного социологической компанией Turu-uuringute AS на начало 2011 года уровень доверия населения к полиции составил 84 %[133].

В заключение хотела бы выразить полнейшее согласие с мнением А. Рябова, который полагает, что «Эстония — это единственный, на мой взгляд, успешный проект создания постсоветского национального государства, которое завершило посткоммунистический транзит и, несмотря на проблему русскоязычного меньшинства, никакого отношения к постсоветскому пространству не имеет. Но это своеобразный unique case»[134]. Как по совокупности показателей, так и в отдельных сферах (экономика, реформа полиции и судебной системы) Эстония является самым успешным реформатором из всех бывших советских республик.

Реформы в Латвии[135]

Реформа судебной системы Латвии представляла собой поступательный эволюционный процесс, в существенной степени опиравшийся на досоветскую инфраструктуру. Характерной чертой латвийской реформы являлось весьма активное участие в ней верхушки судейского сообщества. На самом раннем этапе в процессе реформирования ключевую роль в подготовке и проведении реформы сыграли Верховный Суд страны, а также некоторые судьи ВС, выступавшие в личном качестве. Помимо судей Верховного Суда, пионерами латвийской судебной реформы являлись члены рабочей группы Юридической комиссии латвийского парламента и Латвийский союз юристов. При разработке основ судебной реформы большое внимание было уделено изучению и анализу опыта таких стран, как США, Германия, Франция, Великобритания, Россия, Литва и Эстония. Однако полученная информация в итоге так и не была использована, и отцы-основатели реформы сосредоточились на досоветском опыте создания национальной системы в Латвии в 1920–1940 годах. Перед реформаторами стояла ключевая двуединая задача быстрого отхода от советского прошлого и, одновременно с этим, максимально возможного возрождения досоветской судебной системы страны. Подобный подход к судебной реформе был в значительной степени обусловлен спецификой общественного сознания, где одним из ключевых факторов была ностальгия по демократическому прошлому Латвии.

Специфика латвийской судебной реформы была обусловлена также политическими и экономическими факторами. На стадии подготовки и на начальном этапе реформы в Латвии шла жесткая политическая конфронтация. Еще одним фактором, чрезвычайно осложнившим переходный период стало состояние экономики страны. Экономический фактор оказался долгосрочным и приобрел особенно острое звучание после начала последнего мирового финансового кризиса. До этого на протяжении более семи лет (2000–2007) Латвия являла собой классическую «историю успеха», и ее валовый национальный продукт увеличивался ежегодно на 7 %. Как отмечает А. Ослунд, от разразившегося в 2009 году финансового кризиса Латвия среди постсоветских стран пострадала больше всех, наряду с Венгрией и Румынией. В отличие от Эстонии и Литвы, на долю которых также выпали серьезные экономические трудности, но которые все же смогли решить проблему за счет собственных антикризисных программ, не прибегая при этом к внешнему заимствованию, Латвии удалось справиться с кризисом лишь с помощью стабилизационного займа Международного валютного фонда и при финансовом содействии Европейского Союза. Еще одним серьезным последствием финансового кризиса стали политическая нестабильность и массовые демонстрации[136].

Одним из первых шагов в направлении судебной реформы стали некоторые постановления Пленума Верховного Суда Латвии. Первое, принятое 14 февраля 1990 года, устанавливало запрет совмещения поста судьи с членством в какой-либо политической партии либо иной общественной организации. 23 апреля 1990 года Пленум ВС Латвии рекомендовал Верховному Совету признать незаконными все решения судебных и несудебных органов, которые согласно законодательству государства-оккупанта привели к репрессиям в отношении жителей независимой Латвии, и потребовал реабилитировать их. 11 марта 1991 года Пленум ВС Латвии принял Постановление «О независимости судов Латвийской Республики», которое содержало фундаментальные принципы независимости судебной власти и рассмотрения дел, соответствующие мировым стандартам, способствовавшие судебной реформе и развитию демократических процессов в государстве. Политически важным являлся вопрос, могут ли судьи, получившие образование и работавшие при советской власти, продолжать выполнять свои функции. Это касалось судей всех уровней, в том числе и членов Верховного Суда. В итоге было принято решение не применять люстрацию в отношении представителей судейского корпуса и ограничиться рядом отставок.

15 декабря 1992 года Сейм принял закон «О судебной власти». Этот закон стал нормативной основой судебной реформы в Латвии. «Впервые в законе был закреплен принцип разделения властей. В первой части ст. 1 закона сказано, что в Латвийской Республике наряду с законодательной и исполнительной властью существует независимая судебная власть. Нормы, упомянутые в 4-м, 5-м и 6-м разделах закона, закрепляют существование в Латвии трехступенчатой судебной системы. В соответствии с этими нормами в Латвии были заново созданы пять окружных судов, а Верховный Суд преобразован в апелляционную инстанцию с судебными палатами и кассационную инстанцию — Сенат»[137].

В 1997 году был учрежден Конституционный Суд Латвии. Несмотря на то, что ст. 85 Конституции Латвии предусматривает возможность учреждения суда присяжных в соответствии со специальным законом, на сегодняшний день суды присяжных в Латвии отсутствуют. Инсайдеры национальной судебной системы не раз высказывались по этому вопросу. Председатель ВС Андрис Гу-лянс в ряде интервью отметил, что Латвии суды присяжных попросту не нужны, к тому же, введение этого института станет весьма дорогостоящим удовольствием. По мнению Гулянса, существующая в Латвии система народных заседателей вполне удовлетворяет потребности в сфере участия народа в отправлении правосудия, не являясь при этом ярким примером сохраняющегося советского наследия. Ссылаясь на пример ряда европейский стран, где функционирует институт общественных заседателей, Гулянс, тем не менее, признал, что у европейских общественных заседателей присутствует совершенно иная мотивация — выполнение почетного гражданского долга, и их не приходится заставлять и уговаривать, как их коллег из Латвии. Говоря о латышских народных заседателях, Гулянс отметил: «может быть, они не разбираются в юридических нюансах, но у них есть жизненный опыт, они в состоянии различить, что хорошо, а что плохо. Хорошо, когда у судьи есть возможность обменяться мнением с мудрыми людьми. Суд — это коллегиальный процесс… Институт присяжных заседателей с его сложной системой отбора и подготовки подходит больше таким крупным странам, как Америка или Россия»[138]. Еще одним аргументом против введения суда присяжных стал небольшой размер страны: «в Латвии практически все судьи, адвокаты и прокуроры хорошо знают друг друга. Или вместе учились, или работали, или дружат семьями, или состоят в родственных отношениях»[139]. С учетом этого фактора, формировать непредвзятое жюри присяжных будет весьма затруднительно.

Несмотря на отсутствие концептуального документа, устанавливающего цели, задачи и методы реформы, ее инициаторы приложили значительные усилия для продвижения идеи о необходимости судебной реформы и привлечения внимания общественности. Для этого использовались такие средства, как широкое общественное обсуждение и публикация в центральных СМИ результатов семинаров и круглых столов, посвященных судебной реформе. Помимо этого, основополагающие документы, затрагивающие различные аспекты реформы, публиковались в форме специальных изданий Парламента и Кабинета министров Латвии. Закон «О судебной власти» был издан большим тиражом и разослан во все библиотеки, школы, учреждения высшего образования и административные органы. Однако для большинства населения судебная реформа так и не стала важной. Несмотря на широкие пропагандистские усилия реформаторов, вопросы реституции собственности бывших политзаключенных и иных жертв политических репрессий, денационализация, земельная реформа, становление национальной банковской системы и приватизация были гораздо более важными и интересными для населения страны, нежели судебная реформа.

В 1993 году был учрежден Национальный совет по профилактике преступности, возглавляемый премьер-министром. Основной задачей совета стала подготовка нового поколения юристов и изменение существующих образовательных программ, которые в течение весьма непродолжительного времени были коренным образом преобразованы в двух образовательных учреждениях — Латвийском университете и Полицейской академии.

В 1994 году возникла первая новая серьезная угроза институциональной независимости латвийских судов. Именно тогда Кабинет министров утвердил новое Положение о министерстве юстиции, где в числе прочих функций была указана функция надзора в отношении Верховного Суда страны. 31 октября 1994 года Пленум ВС Латвии признал положение о министерстве в части о надзоре за Верховным Судом «не соответствующим закону и не являющимся обязывающим для Верховного Суда. Пленум признал, что центральное учреждение исполнительной власти, взяв под надзор Верховный Суд, проигнорировало принцип разделения власти, принцип независимости суда и с помощью положения об учреждении исполнительной власти узурпировало право по надзору за высшей судебной властью в Латвии — Верховным судом»[140].

Латвия была не слишком активна в сфере мониторинга судебной реформы, который позволил бы отслеживать успехи и неудачи реформы и эффективно корректировать ее недостатки. Латышские эксперты объясняют этот факт отсутствием надлежащего научно-исследовательского центра, на который можно было бы возложить столь ответственную миссию. Согласно другой версии, мониторинг не рассматривался как эффективный инструмент оценки результатов реформы. Вместо этого судебная реформа регулярно обсуждалась на заседаниях юридического комитета и комитета по обороне и внутренним делам парламента Латвии, а также на заседаниях Национального совета по профилактике преступности. Институциональную реформу судебных органов латышские эксперты оценили как успешную. В качестве основной проблемы судебной реформы была названа разработка нового процессуального законодательства. На подготовку нового УПК ушло более 15 лет, при этом большое число национальных экспертов не удовлетворены качеством этого акта и полагают, что эти 15 лет были потрачены впустую.

По мнению латышских экспертов[141], к числу позитивных результатов судебной реформы можно отнести следующие:

• судебная система страны приведена в соответствие с европейскими стандартами (в первую очередь, с Европейской Конвенцией по правам человека и Копенгагенскими критериями[142]);

• созданы пять новых окружных судов;

• в структуре Верховного Суда страны созданы апелляционная и кассационная инстанции;

• восстановлено действие досоветского законодательства, регулирующее использование недвижимого имущества и вопросы землепользования. В 1992 году вновь начал действовать Гражданский закон 1937 года, в 1993 году — закон «О земельных книгах»;

[122] Прокудина E.B. Указ. соч.

[123] Там же.

[124] http://e-estonia.com/components/e-police

[125] http://www.ebaltics.com/forum2008/Presentations/Riispapp.pdf

[126] http://www.ria.ee/x-road

[127] 12/ http://e-estonia.com/e-estonia/digital-society/public-safety

[128] http://e-estonia.com/components/e-police

[129] Прокудина Е.В. Указ. соч.

[130] http://www.politsei.ee

[131] http://www.politsei.ee/ru/organisatsioon/

[132] Там же.

[133] http://www.turu-uuringute.eu/index.php?mact=News,cntnt01.detail,O&cntntO larticleid=39&cntnt01dateformat=%25e0/o2F0/o25m%2F%25Y&cntnt01lang=et_ EE&cntntOl returnid=51

[134] Андрей Рябов. Постсоветские государства: дефицит развития на фоне политико-экономического многообразия// Вестник Института Кеннана в России. 2013. Вып. 23. С. 7–17.

[135] При подготовке данного раздела были использованы материалы проекта «Судебная реформа» фонда ИНДВМ.

[136] Подробнее см. Андерс Ослунд. Указ. соч.

[137] А.К.Горбуз и др. Трансформация российской судебной власти… С. 249.

[138] http://rus.delfi.lv/archive/resheniya-strasburga-povliyayut-i-na-nashe-zakonodatelstvo.d?id=8551395

[139] Там же.

[140] http://at.gov.lv/ru/o-verkhovnom-sude/istoriya/vosstanovlenie-demokratii

[141] Ссылки на мнения латышских экспертов приводятся поданным, полученным в результате заполнения ими экспертной анкеты фонда ИНДЕМ в 2008 году — Прим, автора.

[142] Копенгагенские критерии — это совокупность экономических и политических условий, которым должно соответствовать государство, желающее вступить в Европейский Союз. К ним относятся стабильность институтов, гарантирующих демократию, права человека, верховенство закона и защиту меньшинств, наличие работающей рыночной экономики, конкурентоспособность в рамках Евросоюза, принятие общих правил, стандартов и политики, составляющих основу законодательства ЕС, включая приверженность целям политического, экономического и валютного союза, наличие юридических и административных структур, способствующих принятию и внедрению европейского права.