Длинные тени советского прошлого: читать книгу онлайн полностью и бесплатно

Второй важный аспект в борьбе с коррупцией заключался в резком повышении зарплат всем сотрудникам МВД. К примеру, в 2004 году моя зарплата составляла всего 100 лари (около 70 долларов США), а сейчас 2300 лари (около 1610 долларов США). То есть, моя зарплата за это время выросла в 23 раза. В-третьих, начальники перестали требовать со своих подчиненных дань, часть из которой они раньше оставляли себе, а часть передавали наверх. Кроме этого, пришлось многих уволить. В частности, если при Шеварднадзе в МВД насчитывалось около 70 тыс. сотрудников, то сейчас в подразделениях полиции и госбезопасности, входящих в состав МВД, насчитывается 16 тыс. сотрудников. На место уволенных брали новых людей — молодых и более мотивированных»[172].

Для решения проблемы воров в законе Грузия пошла по пути применения «лучших практик» зарубежных стран. В первую очередь, было решено изучить итальянский опыт по противодействию мафиозным структурам. В течение нескольких месяцев после старта реформы в парламент был внесен пакет законопроектов, при разработке которых, помимо итальянских источников, использовались такие иностранные законодательные акты, как федеральный закон США о подвергающихся рэкету и коррумпированных организациях 1970 года (RICO), закон Новой Зеландии о притеснениях и криминальных сообществах 1997 года, Акт об Уголовном праве Великобритании 1977 года. Для того, чтобы мотивировать самих воров в законе и их окружение начать сотрудничать со следствием, в уголовный процесс Грузии был включён институт сделки о признании вины. По мимо этого, был принят ряд поправок в действующее законодательство, благодаря которым стало возможно содержать воров в законе в местах лишения свободы отдельно от других заключенных. Уже к июню 2006 года ни одного вора в законе не оставалось на свободе. Это была огромная, быстрая и убедительная победа над организованной преступностью.

Статус судебной власти Грузии как независимой ветви государственной власти установлен Конституцией 1995 года. Трехуровневая судебная система закреплена в законе «О судах общей юрисдикции» 1996 года. Высшим органом судебной власти страны является Верховный Суд, изначально смоделированный как высшая апелляционная инстанция и затем наделенный кассационными полномочиями в результате конституционной реформы 2010 года. Функцию конституционной юстиции осуществляет Конституционный Суд, состоящий из 9 судей, из которых трое назначаются президентом, трое — Верховным Судом, трое избираются парламентом.

Несмотря на ряд существенных достижений в области трансформации судебной системы Грузии, они, тем не менее, выглядят довольно бледно на фоне ошеломляющих успехов в других сферах. Главным достижением, безусловно, является резкое снижение уровня коррупции, но, по мнению экспертов Freedom House, уровень независимости судей существенно выше в сфере гражданского судопроизводства. Значительно увеличенный в 2004 году объём финансирования судов обеспечил рост зарплат судей и сделал возможным улучшение материально-технической оснащенности судов. Конституция страны и профильные законодательные акты содержат положения, гарантирующие независимость судей. Ч. 1 ст. 84 Конституции содержит прямой запрет оказывать давление на судью и вмешиваться в его деятельность с целью повлиять на судебное решение. Достаточно спорными представляются положения новой редакции ч. 2 ст. 86, согласно которым «судьи назначаются на должность пожизненно, за исключением случаев достижения установленного законом возраста. Закон может предусматривать назначение судьи на должность на фиксированный период времени не менее трех лет, предшествующий пожизненному назначению»[173]. Нормы, устанавливающие необходимость согласия представителей всех трех ветвей государственной власти в Высшем совете правосудия (консультативного органа при президенте, учрежденного в 1997 году в соответствии с ст. 86 Конституции и законом о судах общей юрисдикции) на назначение любого судьи на должность, по мнению экспертов Freedom House создают возможность ветирования конкретных назначений со стороны президентских и парламентских назначенцев.

Основной проблемой судебной ветви власти в Грузии на сегодняшний день является сохраняющийся обвинительный уклон. Суды по-прежнему находятся под значительным влиянием прокуратуры и органов исполнительной власти, что ярко проявляется при рассмотрении уголовных дел, в особенности тех, в которых на карту поставлены интересы политической верхушки. По данным на 2013 год, процент обвинительных приговоров варьируется от 98,3 до 99,9 %. Неудивительно, что весьма значительное число людей, против которых были возбуждены уголовные дела, предпочитают пойти на сделку о признании вины[174].

Стремительность и жесткость грузинских реформ обеспечили долгосрочные и весьма впечатляющие результаты. Уже в феврале 2007 года данные социологических опросов показали, что грузины считают реформу полиции основным достижением правительства Саакашвили. 66 % респондентов высоко оценивали работу реформированной полицейской службы, отмечая при этом принципиально иной характер взаимоотношений, установившихся между населением и полицией нового образца. По данным этих же опросов, сочетание результатов реформы полиции и борьбы с ворами в законе существенно повысило ощущение безопасности у населения страны. Параллельно правительство Саакашвили продолжало проводить курс «нулевой толерантности» по отношению к проявлениям коррупции и криминала в полицейской службе. В период между 2004 и 2010 годами уголовные дела были возбуждены в отношении 1064 полицейских, из них только за взяточничество к уголовной ответственности было привлечено более 90 полицейских (при этом население страны составляет 4,5 млн человек). Данные ряда международных организаций, включая Transparency International и Freedom House, отражают последовательную положительную динамику показателей страны. Если в 2002 году в соответствии с Индексом восприятия коррупции Грузия занимала 85-е место из 105, то по данным на 2012 год рейтинг Грузии — 51 из 174.

Не менее успешно Грузия продвигается и по пути совершенствования основных демократических институтов. Поданным Freedom House на 2012 год политический режим Грузии не может быть квалифицирован как авторитарный и является режимом переходного типа. И, судя по имеющимся показателям, такие результаты менее, чем за 10 лет реформ, более чем убедительны.

Реформы в Украине[175]

В течение первого десятилетия независимого существования Украины судебная реформа носила ярко выраженный вторичный характер. Отдельные меры, направленные на трансформацию существующей судебной системы, не дали особо заметных результатов. О первых серьезных изменениях в данной сфере можно говорить, лишь начиная с 2001 года, когда был принят «пакет законов (по форме-законы о внесении изменений и дополнений в девять законодательных актов), регулирующих организацию судебной власти, статус судей, процессуальные вопросы и статус прокуратуры, который получил наименование «малой судебной реформы» (это название было связано с тем, что не было принято масштабного закона о судебной власти, только вносились изменения в действующее законодательство. Даже принятый в 2002 году закон «О судоустройстве Украины»[176] не был воспринят как веха полномасштабной судебной реформы, так какон не предусматривал коренных изменений в судебной власти, за исключением создания системы административных судов)»[177]. Процессуальная реформа также сильно запаздывала: новый Гражданско-процессуальный кодекс Украины, заменяющий советский кодекс 1963 года, был принят лишь в 2004 году, Административно-процессуальный кодекс — в 2005. Что же до реформы уголовного процесса, она протекала наиболее медленно, и новый Уголовно-процессуальный кодекс был принят лишь в апреле 2012 года и вступил в силу в ноябре того же года.

Процесс конституционных преобразований в Украине проходил весьма ярко. Работа над проектом Конституции Украины продолжалась 5 лет (с 1991 по 1996 год) и велась силами национального экспертного сообщества при участии ряда международных экспертов в сфере конституционного права. Говорить о конституционной преемственности не приходилось — большинство предшествующих украинских конституций были социалистическими. Рассматривать в качестве образца Конституцию Войска Запорожского 1710 года было вряд ли возможно. Конституция Украинской Народной Республики 1918 года, закреплявшая принцип разделения властей и устанавливавшая парламентскую республику, хоть и была принята Центральной Радой Украины, но в действие фактически так и не вступила из-за охвативших страну революционных событий. В итоге 28 июня 1996 года Украина приняла свой новый основной закон, устанавливавший конституционную модель с сильной президентской властью. Но несмотря на приложенные усилия, по мнению ряда экспертов итоговый текст украинского основного закона был далеко небезупречен; поговаривали о наличии в тексте более 170 ошибок. Помимо этого, практическая реализация украинской конституционной модели привела к концентрации власти в руках президента и постоянной конфронтации между президентом и парламентом (п.12 Заключения Венецианской комиссии о конституционной ситуации в Украине от 17–18 декабря 2010 года)[178].

Вопрос о необходимости изменения Конституции был поднят уже в марте 2004 года президентом Леонидом Кучмой. В 2004 году на волне «оранжевой революции» в Конституцию был внесен ряд поправок, которые впоследствии стали именоваться «конституционной реформой». Вектор реформы был направлен в сторону ослабления власти президента и превращения Украины в парламентскую республику. Многими конституционная реформа была воспринята как результат политического компромисса; помимо этого, она вызвала ряд нареканий у Венецианской комиссии. Согласно ст. 159 Конституции Украины, «Законопроект о внесении изменений в Конституцию Украины рассматривается Верховной Радой Украины при наличии заключения Конституционного Суда Украины о соответствии законопроекта требованиям ст. 157 и 158 настоящей Конституции»[179]. Но, несмотря на предписанную Конституцией обязательность участия Конституционного Суда в процедуре изменения Конституции, в ходе конституционной реформы 2004 года КС, тем не менее, остался за бортом происходивших в стране перемен, и поправки в Конституцию были приняты без его заключения, т. е. не только с процедурными нарушениями, но и с нарушениями действующей Конституции. Венецианская комиссия в своём заключении[180] по процедуре внесения изменений в Конституцию Украины № 305.2004 от 11 октября 2004 года выразила глубокую озабоченность фактом откровенного игнорирования Конституционного Суда в ходе реформы и подчеркнула необходимость получения соответствующего заключения КС в соответствии с положениями действующей Конституции. Парламентская Ассамблея Совета Европы, со своей стороны, призвала политические силы Украины «возобновить работу над действующей Конституцией и соответствующим законодательством в целях в итоге установить в стране эффективную систему сдержек и противовесов и привести положения Конституции в соответствие с европейскими стандартами. Конституционная реформа должна стать частью дискуссий, направленных на разрешение сегодняшнего политического кризиса»[181]. Ряд норм, в частности, положения об императивном мандате, ПАСЕ сочла абсолютно неприемлемыми для демократического государства и настоятельно порекомендовала привести эти нормы (как конституционные, так и содержащиеся в законодательных актах) в соответствие с рекомендациями Венецианской комиссии 2004 года. Особо была отмечена необходимость приведения в соответствие с европейскими стандартами и рекомендациями Венецианской комиссии конституционных положений о разделении властей, судебной власти и прокуратуре[182]. Помимо этого, ПАСЕ выразила надежду, что Венецианской комиссии будет отведена самая активная роль в процессе подготовки предложений для нового витка украинской конституционной реформы.

«Оранжевая революция» и сопутствовавшие ей политические пертурбации отразились и на проведении судебной реформы. Многообещающее начало было положено новым президентом страны В. Ющенко; уже в июле 2005 года начала свою деятельность Национальная комиссия по усилению демократии и созданию правового государства — консультативно-совещательный орган, созданный для разработки стратегической и нормативно-правовой основы реформы судебной системы. В 2006 году президентским указом была введена в действие разработанная Комиссией Концепция совершенствования правосудия. Это был уже второй программный документ украинской судебной реформы. Первым документом, который может рассматриваться как потенциальная основа судебной реформы, стала одобренная парламентом в 1992 году Концепция судебной и правовой реформы в Украине, основной целью которой было установление независимой судебной власти в стране. «Ряд идей Концепции обрели свое практическое применение, в то же время некоторые из них вступили в противоречие с нормами Конституции Украины 1996 года. Отдельные положения Концепции не утратили актуальности и по сей день»[183]. В развитие идей второй Концепции президентом Ющенко вскоре были промульгированы Концепция создания системы бесплатной юридической помощи в Украине (9 июня 2006 года) и Концепция реформы уголовной юстиции в Украине (8 апреля 2008 года). 11 сентября 2006 года указом президента была введена в действие Концепция преодоления коррупции в Украине: на пути к добропорядочности. В данном документе были представлены характерные черты национальной коррупции, к которым, в частности, были отнесены:

• зависимость уровня и форм коррупции от общего состояния формирования демократических институтов;

• системное, часто научно необоснованное реформирование основных институтов;

• обретение коррупцией признаков системного явления, поражающего базовые общественные институты, и превращение ее в функционально важный способ их существования;

• неэффективность политических инициатив в сфере борьбы с коррупцией;

• укрепление в обществе стереотипов толерантного отношения к коррупции;

• поражение коррупцией как органов государственной власти, так и органов местного самоуправления;

• слабость институтов гражданского общества. Средства массовой информации, зачастую зависящие от владельцев и органов государственной власти, избегают освещения этих проблем[184].

В Концепции была особо отмечена сложность коррупционной ситуации в органах судебной власти. «Именно на стадии обращения в суд и при рассмотрении судебных дел фиксируются многочисленные злоупотребления и нарушения. За годы деятельности Высшего совета юстиции[185] президент Украины и Верховная Рада Украины поддержали его предложения об освобождении от должности более 70 судей за нарушение присяги и 12 судей в связи со вступлением в законную силу обвинительного приговора суда за взяточничество»[186].

К сожалению, многообразие программных документов еще не является гарантией эффективной судебной реформы, и ситуация в Украине является весьма убедительным примером. При всем мощном реформаторском потенциале В. Ющенко, отсутствие политического консенсуса в высших органах власти в период его пребывания на посту президента крайне отрицательно отразилось на национальной судебной реформе. Заложником политических баталий стали законопроекты, которым предназначалась роль нормативной основы трансформации украинской судебной системы. Проекты законов о судоустройстве и статусе судей были внесены в Верховную Раду президентом Украины в конце 2006 года и приняты в первом чтении спустя четыре месяца; примечательно, что представлявшая в тот период парламентское меньшинство пропрезидентская фракция уклонилась от участия в голосовании. Принятые в первом чтении законопроекты были направлены в профильный парламентский комитет на переработку, где были соединены воедино и рекомендованы комитетом к принятию во втором чтении. Но против законопроекта резко высказался Председатель Верховного Суда Украины (по странному совпадению, до вступления в должность являвшийся одним из лидеров блока Юлии Тимошенко), заявивший, что законопроект является неприемлемым по следующим причинам:

• сомнения в легитимности принятия двух изначально внесенных законопроектов в первом чтении;

• предложение сократить число судей Верховного суда Украины до 16, а также упразднить кассационную юрисдикцию ВС по гражданским и уголовным делам (ввиду предлагаемого учреждения Высшего гражданского и Высшего уголовного судов);

• ряд предлагаемых нововведений вызвали сомнения в их конституционности (например, назначение председателей и заместителей председателей судов президентом Украины по рекомендации Высшего совета юстиции);

• по сравнению с первоначальной редакцией двух законопроектов, в объединенном варианте усматривалась тенденция заметного усиления полномочий президента Украины и Высшего совета юстиции в сфере кадровых вопросов органов судебной власти.

Несмотря на неоднократное включение в повестку дня, принять закон не удавалось в течение нескольких лет. Это произошло лишь 7 июля 2010 года.

Многообразию программных документов реформы сопутствовало многообразие органов, ею ведавших. Первым специализированным органом, ответственным за проведение судебной реформы, стал Координационный совет по судебной и правовой реформе, учрежденный президентом Украины в октябре 1997 года. В его состав вошли должностные лица высших судов страны и руководители нескольких образовательных учреждений. По мнению украинских экспертов, с учетом высоких постов, которые занимали члены Координационного совета, этот орган по умолчанию не мог стать эффективным. Через три года он был распущен, не оставив заметных результатов своей деятельности. Вышеупомянутая Национальная комиссия по усилению демократии и созданию правового государства, образованная в 2005 году, оказалась существенно более эффективной структурой. Помимо этого, в Кабинете министров Украины за судебную реформу отвечал министр юстиции, а в Верховной Раде имелся специализированный комитет по судебной власти. К сожалению, обилие ответственных за судебную реформу никак не способствовало ее интенсификации.

Проводившиеся на пике реформ (лето 2007 года) опросы общественного мнения продемонстрировали малоутешительные результаты: лишь 51 % респондентов верили в то, что недостатки национальной судебной системы могут быть устранены или хотя бы минимизированы в ходе судебной реформы. 34 % опрошенных на этот вопрос ответить не смогли. 44 % опрошенных вообще не слышали о судебной реформе в Украине, 37 % не знали о ней практически ничего и лишь 10 % полагали, что они в курсе происходящего[187]. Таким образом, лишь чуть более половины населения была в курсе проводившейся реформы судебной системы, в то время как почти 50 % жителей Украины либо вообще не интересовались этим вопросом, либо слабо в нем разбирались.

Весьма любопытные данные по состоянию независимости украинских судей были предоставлены национальными экспертами для проекта фонда ИН-ДЕМ «Судебная реформа в России: институционально-социетальный анализ трансформации, ревизия результатов, определение перспектив». Данные эти, полученные в 2008 году, недвусмысленно свидетельствуют о том, что на момент их получения уровень личной независимости украинских судей был весьма невысок. Случаи оказания давления на судей и вмешательства в процесс отправления правосудия были весьма часты. Согласно предоставленной информации, 68 % судей утверждали, что они не испытывают никакого ненадлежащего внешнего воздействия и не видят угрозы своей независимости в процессе вынесения решений по делам, находящимся в их производстве.

При этом:

[172] 1 72 http://hvylya.org/reports/28-2011 -02-04-12-28-49/9545-q-q-.html

[173] Конституция Грузии 1995 г. в редакции 2010 г.

[174] См. Freedom House. Nations in Transit. 2013.

[175] При подготовке данного раздела были использованы материалы проекта фонда ИНДЕМ «Судебная реформа в России: институционально-социетальный анализ трансформации, ревизия результатов, определение перспектив».

[176] Утратил силу 07.07.2010.

[177] А.К. Горбуз и др. Трансформация российской судебной власти… С. 253.

[178] http://www.venice.coe.inW/ebforms/dociiments/defaiilt.aspx?pdffile=CDL-AD%282010%29044-e

[179] Конституция Украины 1996 г.

[180] http://www.venice.coe.inVwebforms/dociiments/?pdf=CDL-AD0/o282004%29030-e

[181] Parliamentary Assembly Working Papers. 2007. Doc.l 1255 «Functioning of the democratic institutions in Ukraine».

[182] Там же. Ст. 8. 9, 15.

[183] А.К.Горбуз и др. Трансформация российской судебной власти… С. 254.

[184] См. Указ Президента Украины «О Концепции преодоления коррупции в Украине «На пути к добропорядочности»» от 11 сентября 2006 г. № 742X2006.

[185] Высший совет юстиции осуществляет контрольные полномочия в отношении дисциплинарного аспекта деятельности судей и прокуроров. Создан в 1998 году на основании ст.131 Конституции Украины 1996 года и Закона Украины от 15 января 1998 года «О Высшем совете юстиции». (Прим, авт.)

[186] Указ Президента Украины от 11 сентября 2006 г. № 742X2006.

[187] Данные вебсайта проекта USAID's «Верховенство закона в Украине» http://www.ii krainerol.org.ua/index.php?option=com_docman&task=doc_download &gid =69&ltemid=23.