Политика и рынки. Политико-экономические системы мира: читать книгу онлайн полностью и бесплатно

Отношения власти

В 1970 году, в конце войны между Нигерией и отколовшейся от нее Биафрой, полковник Эффионг прибыл в Лагос, чтобы сдаться. «Мы, — заявил он,— признаем власть Федерального военного правительства Нигерии»². Этим он фактически разрешил правительству Нигерии отдавать приказы; он обязался повиноваться. В этом и заключается суть тех отношений, которые мы называем «власть». Отношения власти возникают повсеместно там, где один человек, несколько людей или множество прямо или косвенно позволяют кому-то другому принимать решения вместо них по некоему кругу вопросов. Как только я разрешил кому-то другому принимать решения за меня, все, что нужно ему для контроля надо мной, — высказать свои желания ³.

Люди дают такое разрешение потому, что полагают, что кто-то лучше всех знает, что нужно делать (к примеру, когда именно сеять те или иные сельскохозяйственные культуры), или потому, что хотят переложить на других ответственность за принятие трудного решения (например, отдать распоряжение отключить диализ-аппарат и дать пациенту умереть). В других случаях людям нужно наделить ответственностью кого-либо одного, чтобы он координировал деятельность других, как в вышеприведенном примере совместных поездок, когда группа передает одному из своих членов полномочия по составлению расписания поездок. Власть имеет и неприятные стороны. Полковник Эффионг подчинился власти потому, что в противном случае ему и его помощникам угрожали насилие и смерть. В промежуточных ситуациях между добровольной и вынужденной передачей власти люди также подчиняются: служащие выполняют указания работодателя или непосредственного начальника — потому, что им за это платят.

То, что мы будем назвать властью, является древним механизмом контроля, которым пользовались с незапамятных времен. Около 5000 лет назад правители уже знали, как применять его в крупных масштабах. В древнем Шумере власти распределяли земельные участки, командовали отрядами рабов на строительстве каналов и плотин и координировали распределение работ в сельском хозяйстве⁴. Эффективность данного примечательного метода общественного контроля поистине ужасает, так как он, в отличие от убеждения и обмена, зачастую слишком прост в применении. Иногда даже не нужно слов; в отношениях власти подчиненный знает, чего от него ожидают, и выполняет свои обязанности без команды.

Люди, принадлежащие к разным культурам, различаются в своей готовности подчиняться власти. Так, о немцах часто говорят, что они охотнее подчиняются, чем, например, французы. В некоторых исследованиях зафиксированы различия такого рода: фламандцы подчиняются власти с большей готовностью, чем валлоны, или, если сравнивать два африканских племени, то суданские нуэры более свободолюбивы, чем кенийские гусии⁵.

Для того чтобы контролировать другого человека, можно использовать столь разнообразные методы, как идеологическая обработка, законные и незаконные угрозы лишений, предложения каких-либо благ и убеждение (включая обман). Эти методы могут применяться прямо или косвенно, побуждая человека к тому, чтобы он признал власть правителя над собой, иными словами, согласился подчиняться. Любая мера контроля может быть использована либо в качестве метода прямого контроля, либо в качестве метода достижения повиновения (власти), которое, будучи однажды достигнутым, само по себе достаточно для осуществления контроля на все то время, пока оно сохраняется*. Действующая власть может распределять властные полномочия, создавая новые органы власти.

Со времен Макса Вебера многие ученые-обществоведы утверждали, что для поддержания властных отношений, как правило, необходима легитимность. А она может существовать только в тех случаях, когда подчиненные убеждены в необходимости подчинения⁶. Однако людей можно просто принудить — как это было в нацистской Германии — повиноваться даже в тех случаях, когда они уверены, что распоряжения власти и сама власть являются нелегитимными. Так что подчинение власти в силу стремления соблюсти моральные нормы встречается часто, но не является обязательным основанием власти.

Распространенными являются случаи, когда люди уступают власть не непосредственно, вследствие усилий правителей, а из-за других людей. Отец вмешивается, чтобы поддержать власть отчаявшейся матери над ребенком, а фабричный рабочий повинуется бригадиру, так как фабрика ему за это платит. Законодательное собрание наделяет властью, скажем, налогового чиновника (а граждане волей или неволей подчиняются его власти). Его начальники в налоговом управлении используют власть, чтобы поддержать действия налогового чиновника. Если понадобится, на помощь ему придут суды, а власть судей опирается на судебных приставов и полицию.

Довольно часто политическая власть черпает силы в массовом недовольстве поведением инакомыслящих. В большинстве ситуаций — будь то в малых группах, общественных организациях или в правительстве — любой человек ведет себя послушно при условии, что так же поступают и другие. Подчинение председателю общественной организации имеет смысл для любого ее члена только в том случае, когда другие ведут себя аналогичным образом.

Для осуществления контроля путем обмена кто-то всегда несет издержки с целью побудить другого выполнить некое действие, а контроль путем убеждения требует затрат времени и энергии. Напротив, контроль посредством авторитета часто ничего не стоит, как, например, в тех случаях, когда некоторым людям удобно, что ими руководят и кому-то хочется этим заниматься. Неоспоримо, однако, и то, что организация и поддержание власти часто являются делом дорогостоящим, особенно в делах государственного управления, где нужны и оружие, и полицейские, и военные, и прочие специализированные структуры для поддержания власти, например, суды. Однако власть, укрепившись, часто не требует или почти не требует расходов. Таким образом, предельная стоимость контроля является нулевой или близка к нулю. На деле повторяющееся применение власти часто способствует ее сохранению^*.

Осуществление власти в конкретном случае не требует никаких затрат, так как подчинение власти может быть осуществлено задолго до этого случая. Власть может быть стабильной и длительной. Она может включать в себя различные категории действий. В случаях, когда возникает надобность в реагировании, какие-либо награды, наказания, манипулирование или даже попытки убеждения не нужны. Все, что требуется, — это указать, как следует реагировать. Некоторые ученые-обществоведы, идя по ложному пути, пытаются установить в каждом случае, когда один человек осуществляет властный контроль над другим, механизм контроля, присущий именно этому случаю. Они предполагают, что роль такого механизма выполняет коммуникация, направленная на убеждение, или угроза, или какой-то вид платежа. Но обнаружить такой механизм ученые не могут, так как во властных отношениях его нет.

Этим и объясняется то, почему власть становится основным методом социального контроля: применение властных полномочий требует небольших затрат. Дороговизна альтернативы зачастую ошеломляет. Некогда власть родителей в семейной жизни Америки была незыблемой, но сейчас многим родителям, которые не смогли или не пожелали утвердить свой авторитет, теперь приходится прибегать к хитростям, лести, мольбам и подкупу, и все это требует времени и денег. Предельные издержки контроля над детьми стали очень высоки — иногда столь высоки, что родители прекращают всякие попытки контролировать своих детей.

Снижение расходов по контролю иногда является жизненно важным — или считается таковым. Во время Второй мировой войны в Европе генерал Эйзенхауэр санкционировал казнь рядового Словика, чтобы снизить предельные издержки контроля над американскими солдатами, которые все чаще испытывали на прочность терпимость командования к дезертирам⁷. Эта казнь оправдывалась как способ «восстановления власти».

В обиходной речи слово «власть»^* значит больше, чем общепринятое толкование для обозначения форм общественного контроля. Мы называем Бернарда Беренсона авторитетным специалистом в области искусств, Уотсона и Крика—признанными авторитетами по вопросам структуры молекулы ДНК. Иногда мы говорим, что некто высказывает «авторитетное мнение»— при этом мы имеем в виду не то, что мы подчиняемся ему, но только то, что он кажется уверенным в себе. Оставим эти значения слова в стороне, поскольку они не представляют для нас интереса в обсуждаемом контексте. Нам нужны такие значения, как в следующих высказываниях: «Казначей имеет власть (уполномочен) производить платежи» или «Я уполномочиваю вас (наделяю вас властью) выступать и голосовать от моего имени». В подобных случаях власть на первых порах, казалось бы, не имеет отношения к контролю над кем-либо. Казначей, как представляется, никого не контролирует, а наоборот, ему разрешается делать что-то, не разрешенное другим. Не каждый может распоряжаться средствами, принадлежащими группе. Но когда кому-то разрешено делать то, что не разрешено другим, это разрешение имеет силу только потому, что другие ведут себя обычным образом и реагируют так, как от них ожидается. Чтобы предоставить кому-то полномочия расходовать средства ассоциации, необходимо, чтобы другие члены данной ассоциации принимали чеки, которые он выписывает со счета ассоциации. При этом они ни в коем случае не примут таких чеков, выписанных кем-либо другим, и могут, если дойдет до дела, даже посадить такого человека в тюрьму за подобную попытку. Таким образом, на власть смотрят с двух точек зрения — как на два вида разрешения: разрешение контролировать на постоянной основе и постоянное же разрешение делать то, что не позволено другим, осуществлять действия, которые лишь опосредованно обеспечивают контроль над другими людьми.

Властные отношения в формальных организациях и правительственных структурах

В философии, мифологии, научной фантастике и комиксах мы встречаемся с вымышленными существами, превосходящими людей умом и силой. Люди создают таких же существ в виде формальных организаций, способных совершить то, что людям не под силу сделать в одиночку, — построить пирамиды, управлять империей инков, вести дела инквизиции и высадить человека на Луне.

Как создать гиганта и заставить его двигаться? Моделируют его и вдыхают в него жизнь властные отношения. Власть подчиняет рядовых членов функционерам организации, а их, в свою очередь, друг другу в зависимости от выполняемых ими задач. Многообразные властные отношения, каждый элемент которых связывает как минимум одного члена организации с другими, сплачивают отдельных членов организации в единую, согласованно функционирующую систему. Фактически организацией можно назвать созданную для определенной цели структуру властных отношений. Подобно индивидуумам, формальные организации преследуют свои цели, даже если их, как и индивидуумов, часто раздирают внутренние конфликты. Одни организации ставят целью получение прибылей, другие занимаются образованием, некоторые — лоббированием в государственных структурах; организации могут угонять самолеты или открывать детские сады. Какова бы ни была цель, которую ставит перед собой организация, для ее достижения создается сеть властных отношений^*.

Государство как сеть власти

Может сложиться мнение, что сформулировать особый характер государства как организации нетрудно: государства осуществляют власть над другими организациями. Но некоторые неправительственные организации иногда отказываются подчиняться государству; повстанцы на Кубе признали над собой власть Кастро, а не правительства Батисты.

Чтобы описать различие между государством и другими организациями, нам придется использовать следующую формулировку: для любого населения государство существует в той степени, в которой одна из групп, осуществляющих власть над ними, осуществляет власть над всеми другими или претендует на то— и это никем не оспаривается, — что она осуществляет власть общего характера, отдавая распоряжения, имеющие приоритет над распоряжениями любой другой организации. Она, возможно, не сумеет реализовать тот приоритет, на который претендует, в случае конфликта, а в некоторых случаях может даже и не стремиться принудительно осуществить этот приоритет. Но ее отличают всеобъемлющий характер и уникальность притязаний на приоритет^*.

Эффективность власти и низкий уровень предельных издержек любого отдельно взятого случая осуществления контроля со стороны официальных властей объясняет ее центральную роль в управлении. Государственный контроль в форме поощрений и наказаний, назначаемых для каждого конкретного случая (ad hoc) — например, если бы с каждым человеком достигалась договоренность по каждому конкретному случаю, — в таком виде является весьма дорогостоящим и отнимает чересчур много времени, чтобы государство было в состоянии осуществлять огромные объемы своих задач. И даже если бы государство могло прибегать к целому набору ad hoc методов принуждения к исполнению своих решений, это было бы возможно только при наличии большого числа людей, готовых заниматься такой деятельностью. Но как же побудить этих людей сотрудничать, если не посредством применения власти? Ленин встал на путь революции, осознав, насколько малочисленны в силу феномена власти военные и полицейские силы, которые удерживали контроль над людскими массами в России. Он понял: то же самое может делать и небольшая группа революционеров.

Власть — основополагающее для государственного управления явление — объясняет, каким образом конгресс или парламент может быть сильнее армии, почему Сталин мог преодолевать единодушные возражения своих коллег в руководстве партии и каким образом политический лидер может всем заправлять. И очевидные факты, и загадки политики останутся необъяснимыми, если не привлечь к их анализу властные отношения и ту сложную сеть взаимосвязей, которая присуща каждым конкретным отношениям власти. Великие достижения политического руководства и политической организации основываются на феномене власти. И в нем же кроются корни тех кризисов, которые нарушают политический порядок. Дело в том, что власть может исчезнуть столь же стремительно, как люди могут изменить свое мнение о том, кому они желают подчиняться, о чем свидетельствует длинный список бывших правителей, включающий Хайле Селассие^* и Исабель Перрон^**.

Властные правила в государственном управлении

Иногда государственные чиновники издают персональные предписания, как, например, судья, объявляющий по завершении дела, что «ответчик должен уплатить истцу 5000 долларов». Но обычно власть действует через закон и другие общие предписывающие правила. Таким же образом подчинение людей государственной власти традиционно принимает форму правил, предписывающих, кто, над кем, в каких обстоятельствах и в каких формах может осуществлять контроль.

«Коммунизм, — пишет один советский автор, — самое организованное общество из всех известных человечеству». Далее он объясняет, что коммунизм организован по правилам и что это обеспечивает «привычное соблюдение этих правил как общепринятых норм поведения»⁸. То же самое можно сказать о любом государственном управлении.

Даже в обстановке революционного беспорядка Ленин использовал традиционные правила голосования с принятием решения большинством голосов при обсуждении в Центральном Комитете вопроса о принятии Брестского мирного договора⁹. В тех случаях, когда нарушаются официально объявленные правила, например о запрете проводить разведывательные операции ЦРУ на территории США, их место занимают другие правила — неписанные или неофициальные. Люди часто связывают себя правилами. После смерти Сталина и казни Берии советские руководители договорились между собой — несомненно, ради того, чтобы обезопасить себя, — о том, что бывших членов Политбюро по исключении не предают смерти и не отправляют в ссылку¹⁰.

В процессе управления правила, исходящие от официальных властей, используются для контроля над ситуацией точно так же, как в покере или бейсболе. И это опять-таки объясняет всю неустойчивость политики при определенных обстоятельствах. Вдруг — столь же внезапно, как при смене точки зрения, — политические лидеры решают, что больше не хотят выполнять существующие правила. И тогда начинается другая игра.

Скрытое и расширенное применение власти

Скрытая власть

Государственный служащий, который хочет управлять своими подчиненными или гражданами страны, не всегда использует свою власть прямо — издавая предписания или вводя соответствующие правила. У него есть целый ряд скрытых возможностей использования власти. Чтобы побудить людей вставать по утрам на час раньше, госчиновники, вместо того чтобы отдать гражданам приказ просыпаться в определенный час, объявляют о переходе на летнее время. Чтобы увеличить число врачей в стране, практикуется система отсрочки от воинского призыва для студентов-медиков вместо того, чтобы в приказном порядке заставлять юношей поступать в медицинские учебные заведения.

[2] «New York Times», 16 January 1970, p. 1.

[3] Формулировку определения см. в: Herbert A. Simon. «Models of Man» (New York: John Wiley & Sons, 1957), p. 184.

[4] William H. McNeil. «The Rise of the West» (Chicago: University of Chicago Press, 1963).

[5] Peter H. Merkl. «Modern Comparative Politics» (New York: Holt, Rinehart and Winston, 1970), pp. 123-124.

[*] Дал и Линдблом (Dahl and Lindblom) ошибаются, заявляя: командовать означает контролировать реакции подчиненного, полагаясь исключительно на предусмотренные правилами наказания... (Politics, Economics, and Welfare, p. 106).

[6] Max Weber. «Wirtschaft und Gesellschaft» (Tübingen: Mohr, 1922), часть I этой книги издана в переводе: A.M. Henderson and Talcott Parsons. «The Theory of Social and Economic Organization» (New York: Free Press, 1947), см. c. 324-329. [Труды M. Вебера неоднократно издавались в переводе на русский язык].

[*] Однако время от времени какой-либо акт реализации власти может вызвать полное уничтожение системы управления, спровоцировав отказ от подчинения.

[7] William Bradford Huie. «The Execution of Private Slovik» (New York: Dell, 1970).

[*] В оригинале книги все начало абзаца построено на многозначности слова authority, означающего и власть, и авторитет. — Прим. ред.

[*] Вот типичная попытка дать определение — П.М. Блау и В.Р. Скотт (P.M. Blau and W.R. Scott) пишут: если цели, которых надо достичь, правила, которые члены организации должны выполнять, и статусная структура, которая определяет отношения между ними (структурная схема организации) не возникли спонтанным образом в процессе социального взаимодействия, но были целенаправленно выработаны заранее, чтобы предусмотреть взаимодействие и различные виды деятельности, — перед нами формальная организация (Formal Organizations. San Francisco, Chandler, 1962, p. 5).

[*] При описании государства как системы власти или формальной организации, как представляется, упускаются некоторые из наиболее известных аспектов процесса управления: множественность организаций внутри государства, периодические вспышки политической активности, сложности маневрирования между группами интересов или между группами интересов и чиновниками, политические дискуссии и дебаты, межпартийная борьба и бюрократическая волокита. Мы обо всем этом напишем, но только постепенно, как в этой, так и в других главах.

[*] Хайле Селассие I (1892-1975) — император Эфиопии в 1930-1974 гг., низложен в результате революции. — Прим. ред.

[**] Перон Исабель — президент Аргентины в 1974-1976 гт., свергнута с поста в результате военного переворота. — Прим. ред.

[8] Цит. по: Jerome М. Gilison. «The Soviet Image of Utopia» (Baltimore: Johns Hopkins University, 1975), p. 121. [См.: Г.Шитарев. Партия и строительство коммунизма // Некоторые проблемы теории и практики строительства коммунизма. — М.: Воениздат, 1961. —С. 67].

[9] Merle Fainsod. «How Russia is Ruled», rev. ed. (Cambridge: Mass.: Harvard University Press, 1963), pp. 141-142.

[10] Zbigniew Brzezinski. «The Soviet Political System: Transformation or Degeneration?» in «Dilemmas of Change in Soviet Politics», ed. Zbigniew Brzezinski (New York: Columbia University Press, 1969), pp. 16-19.