Политика и рынки. Политико-экономические системы мира: читать книгу онлайн полностью и бесплатно

Политический обозреватель «Нью-Йорк Таймс» отметил в свое время: «За два месяца до принятия присяги в качестве президента США Джимми Картер уже столкнулся с одним из важнейших вопросов, который определит ход деятельности его администрации. Станет ли он с самого начала завоевывать доверие делового и финансового сообществ или рискнет вызвать их неудовольствие, предприняв быстрые и радикальные шаги по борьбе с экономическим и социальным злом, против которого он вел свою избирательную кампанию?» В то же время советник Картера по назначениям заявил, что новый президент хочет назначить такого министра финансов, «который сможет формулировать опасения и предвидеть реакцию финансового сообщества на принимаемые экономические решения»¹. Подобные комментарии не вызывают удивления. Общепризнанно, что государственные чиновники разрываются между двумя системами контроля.

В любом случае, как мы видели ранее, полиархические правила и процедуры уже скомпрометированы идущей во всех политических системах скрытой борьбой за власть, которой полиархия лишь придает иные формы. Таким образом, соперничество между полиархическим контролем и контролем со стороны привилегированных деловых кругов — это еще один, третий важный элемент в борьбе за власть. Одним из последствий соперничества между этими двумя видами контроля является тенденция устанавливать правила и процедуры полиархического контроля лишь для отдельных сфер управления и политики и подвергать их сомнению даже в этих сферах.

Конкурирующие виды контроля

По всем тем причинам, которые были изложены в предыдущей главе, контроль со стороны привилегированных деловых кругов большей частью независим от осуществляемого посредством выборов контроля полиархии. Конечно, избиратели в полиархии хотят, чтобы уровень занятости был высоким, а другие показатели деятельности деловых кругов — удовлетворительными. Пассивность избирателей зачастую может свидетельствовать об одобрении многих из тех привилегий, к которым так стремится деловой мир. Все это так, пока дела у бизнеса идут нормально. Однако конкретные требования, которые деловые круги предъявляют государству, передаются государственным должностным лицам помимо избирательного процесса. Они по большей части независимы от пожеланий избирателей и часто противоречат им. Многие требования деловых кругов являются условиями их деятельности независимо от того, знают ли об этом избиратели, проявляют ли они к этому интерес, одобряют ли они это или нет. В ходе голосования граждане могут тщательно рассматривать требования деловых кругов, а могут и не рассматривать — полиархический процесс не требует этого от них.

В последние годы деловые круги в США успешно опротестовывали многие новые предложения о правительственном регулировании, выдвигавшиеся государством и его полиархическими представителями. Федеральное правительство, например, часто шло навстречу просьбам со стороны промышленных корпораций отложить или смягчить законодательство по охране окружающей среды. В ФРГ государственные служащие предоставляют бизнесменам права на консультацию, в которых отказывают членам парламента. В Италии полиархический контроль просит расширить производство такими путями, которые увеличивали бы занятость. Вместо этого бизнесмены обращаются с просьбами о таком расширении производственной деятельности, которая повышала бы уровень производства². 0 французском планировании в 1960-е годы писали, что оно опирается на «тесные контакты, установившиеся между множеством единомышленников в государственном аппарате и в большом бизнесе... в большинстве случаев министров находящегося в этот момент у власти правительства просто игнорируют». Точно так же вопросы городского планирования выходят из-под парламентского или полиархического контроля в Великобритании³.

Есть огромное число и других примеров соперничества между контролем деловых кругов и полиархическим контролем. Например, подобно многим государственным чиновникам, желавшим ограничивать полиархические дискуссии, президенты Джексон и Никсон не давали хода докладам собственных антимонопольных комитетов. Они не желали, чтобы сфера, являющаяся предметом интереса деловых кругов, подпала под полиархический контроль. Приведем другой пример: в 1976 году правительство США попросило фармацевтические компании срочно заняться производством вакцины от свиного гриппа. Тогда компании потребовали в качестве условия сотрудничества, чтобы правительство приняло новое законодательство, в соответствии с которым в случае появления каких-либо исков, связанных с этими вакцинациями, ответчиком становилось бы правительство США, а не компании.

Еще одно свидетельство появляется в настоящее время относительно истории американских реформ. Группа историков, предпринявшая новые исследования, считает, что они выявили свидетельство повторяющегося образа действий. Политика изменялась в соответствии с пожеланиями деловых кругов, а изменения выдавались за демократические реформы. Законодательство о контроле над качеством мяса, когда-то считавшееся результатом массового возмущения условиями, описанными в романе Синклера «Джунгли»^*, теперь считают в основном следствием желания американской мясоконсервной промышленности ввести общие стандарты, чтобы повысить репутацию качества американского мясного экспорта. Введения законодательства о продовольствии и лекарствах добивались фармацевтические компании, стремясь ограничить эксцессы, допускавшиеся некоторыми производителями, товары которых и связанные с ними судебные разбирательства наносили ущерб фармацевтической отрасли в целом. Сохранения лесов добивались лесопереработчики, которые желали участия правительства США в расходах по восстановлению лесов. Муниципальную реформу проталкивали бизнесмены, которые нуждались в улучшении коммунальных услуг. На принятии закона Клейтона^** и закона о Федеральной комиссии по торговле^*** перед конгрессом настаивали крупные предприятия, желавшие регулировать деятельность своих более мелких конкурентов. Страхование банковских вкладов — реформа времени депрессии 1930-х годов — было осуществлено для того, чтобы привлечь средства в банки, что увеличивало объем денежных средств, доступных деловым кругам. Ни в одной из этих реформ народные требования не сыграли важной роли⁴.

Каковы бы ни были причины проведения вышеперечисленных реформ, в США имеется впечатляющая история реформ, направление которых было прямо противоположно их внешне полиархически избранным целям. Действие 14-й поправки к конституции США, предназначенной для защиты освобожденных рабов, при помощи юридических интерпретаций было фактически заблокировано на многие годы. Одновременно с этим ее превратили в обоснование корпоративной автономии, базируясь на доктрине корпорации как «фиктивного лица», имеющего тем самым право на защиту, указанную в поправке. Закон Шермана^*, декларированной целью принятия которого было регулирование промышленных монополий, был использован для ограничения деятельности не столько предприятий, сколько профсоюзов. Его использование в этих целях продолжалось даже после того, как закон Клейтона специально освободил профсоюзы от применения к ним положений закона Шермана. Регуляторные мероприятия обычно расходятся с их официально заявленными целями, чтобы удовлетворить многочисленные требования, которые деловые круги могут предъявить правительству⁵.

Часто цитируемое заявление бывшего министра юстиции США демонстрирует, как может осуществляться контроль бизнеса даже в тех случаях, когда требования о реформах носят массовый характер. Высказываясь о только что созданной Комиссии по торговле между штатами, он заявил, весьма красноречиво охарактеризовав свое понимание действия политической системы: «Ее создание отвечает требованиям общественности о правительственном наблюдении за железными дорогами. В то же время это наблюдение является почти полностью номинальным. Чем дольше эта комиссия работает, тем больше она будет склоняться к точке зрения деловых кругов и железнодорожных компаний. Таким образом, она превращается в некий барьер между железнодорожными корпорациями и общественностью и определенную защиту от поспешного и непродуманного законодательства, враждебного интересам этих корпораций... Однако разумным будет не уничтожать комиссию, а использовать ее»⁶.

Как мы признали в предыдущей главе, бизнесмены не добиваются всего, чего требуют. Суть этой проблемы в том, что контроль со стороны деловых кругов и полиархический контроль большей частью друг от друга независимы и находятся в конфликте один с другим. Вследствие этого сфера действия полиархии ограничивается.

Координация конкурирующих видов контроля

Последствия этой конкуренции для полиархии идут еще дальше. Конфликт между электоральным контролем и контролем со стороны привилегированных бизнесменов кажется гораздо менее очевидным, чем в том случае, если бы эти два вида контроля были полностью независимы друг от друга. Почему электорат не требует более активно, например, реформировать корпорации, ограничить монополии, перераспределить доходы или даже ввести централизованное планирование? Ответ заключается в том, что два вида контроля не являются в действительности независимыми друг от друга. Между ними существует значительная степень координации.

Я предполагаю, что координация осуществляется в основном путем мер контроля, которые принуждают полиархию идти навстречу контролю со стороны деловых кругов. Мероприятия по контролю осуществляются через деятельность бизнесменов в группах интересов, партиях и на выборах, о которой мы до сих пор не упоминали. Теперь же мы указываем на эту деятельность не как на главные инструменты влияния бизнеса на государство, а как на процессы приспособления полиархического контроля к контролю привилегированных деловых кругов. Такое предположение проливает новый свет на группы интересов деловых кругов и электоральную активность.

С одним из проявлений широко распространенной невосприимчивости современной социальной науки мы сталкиваемся в научных работах о группах интересов. В силу привычки во многих этих работах все группы интересов рассматриваются совершенно однопланово. В частности, данные исследования подходят к профсоюзам, деловым кругам и фермерским организациям так, как будто все они действуют между собой на условиях равенства. Деятельность групп интересов бизнеса, так же, как и их электоральная деятельность, всего лишь дополняет их привилегированное положение. И она, как мы в этом убедимся, значительно более эффективна, чем деятельность всех номинальных конкурентов бизнеса. Это совершенно особый случай. Я не хочу, однако, сказать этим, что бизнесмены всегда побеждают или что они всегда едины в электоральной деятельности и деятельности групп интересов.

Трудно выдвигать подобные предположения и не показаться при этом сторонником теории заговора или саботажа. Я не являюсь ни тем, ни другим. Наличие привилегированного контроля в руках деловых кругов и дополнительный контроль, который бизнесмены осуществляют путем энергичного участия в полиархической политике, являются устоявшимися, стабильными и основополагающими составными частями государства и политики систем, называемых рыночно ориентированными полиархиями. Хотя эти виды контроля бросают вызов общественному контролю и ограничивают его эффективность, их нельзя считать второстепенными. Этот контроль является подрывным только с точки зрения демократических устремлений. Но эти системы никогда не были высокодемократичными, и их полиархические процессы, которые приближаются к демократии, составляют лишь часть этих систем.

Участие деловых кругов в полиархии

Нет необходимости подробно описывать активность деловых кругов в электоральной политике: частоту и тесный характер консультаций деловых кругов с государственными должностными лицами — от премьер-министра или президента и до менее важных чиновников; организацию групп интересов бизнеса, финансирование бизнесом политических партий, работу бизнеса по связям с общественностью и пропаганде. Все это знакомо и многократно описано⁷. Вместо этого обратим внимание на определенные ключевые явления.

Ту деятельность, которую бизнесмены ведут с целью подчинения себе полиархической политики, не всегда возможно отличить от деятельности, осуществляемой ими в силу своего привилегированного положения, которое не зависит от полиархических каналов. Тем не менее аналитическое различие вполне возможно. Зачастую несложно провести и эмпирически наблюдаемое различие. Очевидно, что корпоративное финансирование политических партий является частью деятельности бизнесменов в рамках полиархических процессов. Таково, например, участие групп интересов бизнеса в законодательных слушаниях.

Никакая другая группа граждан не может даже отдаленно сравниться с бизнесменами по эффективности деятельности в полиархическом процессе. Почему это так? Потому, что в отличие от любой другой группы граждан для финансирования своей деятельности в полиархической политике они могут привлечь ресурсы, которыми распоряжаются в качестве общественных «должностных лиц».

До некоторой степени каждый государственный чиновник неизбежно использует свое должностное положение для достижения своих частных или групповых целей в политике. И тем не менее закон проводит различие между государственным должностным лицом в его официальном качестве и тем же самым человеком, выступающим в качестве кандидата на выборах, активного члена группы интересов или гражданина. От президента США ожидается, что он будет пополнять фонд своей предвыборной кампании за счет частных взносов, а не из государственной казны. Ни он, ни другие государственные деятели не пользуются государственными средствами и персоналом для личных целей, хотя они зачастую находят способы обходить ограничения.

С руководством корпораций дело обстоит по-другому. Средства, которые проходят через их руки, когда они действуют в официальном качестве, — доходы от корпоративных продаж — могут быть почти без каких бы то ни было ограничений брошены на деятельность в партии, в группе интересов и на выборах для достижения любых целей, поставленных перед собой руководителями корпораций. Легкость, с которой руководство корпорации может привлечь корпоративные активы к поддержке этой деятельности, является удивительной особенностью политики в рыночно ориентированных полиархиях. Она не имеет никакого разумного обоснования в теории демократии.

Возможность идеологической обработки граждан со стороны деловых кругов, при которой граждане начинают хотеть того же, что и бизнесмены, мы рассмотрим в следующей главе. Здесь мы лишь рассматриваем возможность того, что при наличии конфликтных волеизъявлений деловые круги одерживают непропорционально большое количество побед в политической конкурентной борьбе в условиях полиархии. Все группы граждан состязаются в политике, используя собственные доходы и энергию своих членов. Все, кроме бизнесменов. Последние пользуются тройным преимуществом: экстраординарные источники средств, постоянно готовая к действиям организация, особый доступ к государственным возможностям. Рассмотрим эти преимущества по очереди.

Средства для бизнесменов в полиархической политике

Средства корпораций идут на политические кампании, на партии, на лоббирование и другие формы корпоративной коммуникации с государственными должностными лицами, на развлечения и другие формы обработки чиновников, на политическую и институциональную рекламу в средствах массовой информации, на учебные материалы для государственных школ и на судебные споры, имеющие целью оказать воздействие на государственную политику или ее осуществление⁸.

У нас нет достаточно полной информации о том, какую часть своих средств корпорации выделяют на эту политическую деятельность; в целом они превосходят все средства обычных граждан. Но в США имеется миллион корпораций, из них в 40 000 работают от 100 человек и больше. Доходы каждой крупнейшей корпорации превышают доходы большинства стран мира. Мы знаем также, что американские деловые круги выделяют примерно 60 миллиардов долларов в год на стимулирование сбыта. Значительную часть данной деятельности составляет рекламирование достоинств корпораций, имеющее также и политическое содержание. Вот, например, реклама корпорации Exxon: «Энергия для сильной Америки». Сверх того имеются еще и дополнительные средства, выделяемые специально на политические цели. Таким образом, размеры корпоративных расходов выглядят гигантскими по сравнению с расходами на политические цели всех других групп. Это несоответствие отчасти подтверждается тем фактом, что в 1972 году, когда проводились выборы президента, общий уровень всех расходов на избирательную кампанию составил всего лишь полмиллиарда долларов⁹.

В ходе президентских выборов в 1972 году профсоюзы потратили 8,5 миллиона долларов на деятельность, о которой организации по закону обязаны сообщать. Кроме того, они истратили 4-5 миллионов долларов на непартийную деятельность по повышению активности избирателей. Итого около 13 миллионов долларов. Группы бизнесменов сообщили о расходовании всего около 6 миллионов. Но поскольку корпоративные взносы в большинстве случаев были незаконными, взносы бизнеса делались в форме законных и незаконных расходов, часто оформлявшихся лично корпоративными руководителями. Об их общем уровне можно только догадываться. Но мы должны объяснить общий уровень расходов на выборную кампанию того года в сумме около 500 миллионов, из которых взносы профсоюзов составили только 13,5 миллиона. У нас есть и другие ключи. Несколько членов Президентского совета по связям с деловыми кругами, как известно, внесли — все вместе — более 1 миллиона долларов, должностные лица и директора пяти нефтяных компаний — 1,5 миллиона, должностные лица и директора 25 крупнейших военных подрядных фирм — более 2 миллионов и подрядчики NASA — более 1 миллиона долларов¹⁰. У нас нет сведений о сотнях других крупных доноров денежных средств от деловых кругов.

В 1964 году профсоюзные комитеты сделали взносов на общую сумму менее 4 миллионов долларов, в то время как частные взносы не более 10 000 человек, в основном из деловых кругов, составили 13,5 миллиона долларов. В 1956 году, в отношении которого возможны прямые сравнения между профсоюзами и бизнесом, взносы всего лишь 742 бизнесменов были равны сумме взносов профсоюзов, представлявших 17 миллионов наемных работников¹¹. Эти цифры лишь отчасти раскрывают суть проблемы. Но их уже достаточно, чтобы указать на огромное несоответствие между политическими расходами деловых кругов и любой другой группы, включая профсоюзы.

Несколько лет назад комитет палаты представителей дал оценку расходов различных групп интересов с целью оказания влияния на законодательство. Они провели опрос среди представительной группы, состоящей из 173 корпораций, основных общенациональных фермерских организаций, Американской федерации труда — Конгресса производственных профсоюзов (АФТ-КПП) и основных независимых общенациональных профсоюзов (но не аффилированных с АФТ-КПП). Данные о расходах этих организаций за трехлетний период показывают огромную диспропорцию¹²:

Данные по выборной кампании 1964 года в Великобритании показывают, что расходы на прессу и плакаты шли из следующих основных источников. И вновь мы наблюдаем чрезвычайную диспропорцию¹³:

Обратите внимание: корпоративные расходы являются источником средств, превосходящим все остальные. Заметьте также, что расходы всего лишь одной корпорации больше, чем расходы лейбористской партии¹⁴.

[1] Tom Wicker. «New York Times», 21 November 1976, section 4, p. 17.

[2] Andrew Shonfield. «Modern Capitalism» (London: Oxford University Press, 1965), pp. 186-187.

[3] Ibid., pp. 131, 160ff.

[*] Синклер, Эптон Билл (1878—1968) — американский писатель. Роман «Джунгли» написан в 1905 г.

[**] Принят в 1914 г. в дополнение к антитрестовскому закону Шермана, ограничивал концентрацию капитала и производства в одних руках. — Прим. ред.

[***] Принят также в 1914 г. Комиссия со статусом независимого ведомства контролировала соблюдение антитрестовского законодательства. — Прим. ред.

[4] Взгляды ревизионистов в обобщенном виде и с приложением документов излагаются в: Kenneth Prewitt and Alan Stone. «The Ruling Elites» (New York: Harper & Row, 1973), chapter 2.

[*] Принят в 1890 г. Официально предусматривал ограничение деятельности трестов и монополий. — Прим. ред.

[5] О наблюдающемся в содержании регуляторных процессов несоответствии между символами демократии и противоречащей им реальностью см. в: Murray J. Edelman. «Symbols and Political Quiescence» // «American Political Science Review» 54 (September 1960).

[6] Matthew Josephon. «The Politicos» (New York: Harcourt, Brace, 1938), p. 526.

[7] Документальную информацию о масштабах и интенсивности активности бизнеса в политике см. в:

[8] В некоторых системах корпоративные политические расходы подлежат определенным юридическим ограничениям. В США некоторые виды корпоративных политических взносов являются незаконными. Для этого применяются ухищрения, с помощью которых имитируется поступление взносов личных доходов отдельных должностных лиц корпорации. См.: Alexander Heard. «The Costs of Democracy» (Chapel Hill: University of North Carolina Press, 1960), pp. 199ff, and Epstein. «The Corporation in American Politics», pp. 93ff.

[9] Цифровые данные о расходах на меры по увеличению сбыта являются экстраполяцией информации, содержащейся в: Julian L. Simon. «Issues in the Economics of Advertising» (Urbana: University of Illinois Press, 1970), pp. 26-27. Цифровые данные о расходах в ходе предвыборной кампании см. в: Herbert Е. Alexander. «Financing the 1972 Election» (Lexington, Mass: Lexington Books, 1976).

[10] Alexander. «Financing the 1972 Election», pp. 93, 95, 306, 386, 389.

[11] Epstein. «The Corporation in American Politics», p. 158.

[12] Francis X. Sutton et al. «The American Business Creed» (Cambridge, Nass.: Harvard University Press, 1956), p. 292.

[13] Richard Rose. «Influencing Voters» (New York: St. Martin’s, 1967), p. 171.

[14] О финансировании деловыми кругами политических партий в ФРГ см. в: Braunthal. «The Federation of German Industry», chapter 5.