Длинные тени советского прошлого: читать книгу онлайн полностью и бесплатно

Индексы демократии Freedom House и Economist Intelligence Unit (EIU) no данным на 2012 год определяют Казахстан как страну с консолидированным авторитарным режимом. Индекс демократии Freedom House рассчитывается по шкале от 1 до 7, где 1 — это самый высокий уровень прогресса демократии, а 7 — самый низкий. Ежегодно замеряемые с 2003 года показатели демонстрируют отрицательную динамику прогресса демократии: с 6,17 в 2003 году индекс демократии снизился до 6,54 в 2012.

Согласно Индексу восприятия коррупции Transparency International Казахстан в 2012 году занимал 133 место в мире[208] вместе с Россией, Гайаной, Гондурасом и Коморскими островами[209]. В 2013 году индекс Казахстана опустился сразу на семь пунктов на 140 место (аналогичные показатели имеют Гондурас, Лаос и Уганда)[210]. Бросающееся в глаза резкое несоответствие между жесткостью законодательно закрепленных антикоррупционных мер и реальной ситуацией, недвусмысленно характеризуемой данными международных организаций, составляет еще одну специфическую черту казахских преобразований. Национальная нормативно-правовая база борьбы с коррупцией включает в себя закон «О противодействии коррупции» 1998 года, антикоррупционные положения Уголовного кодекса (1997 год) и соответствующие разделы Кодекса об административных правонарушениях (2001 год). В законе «О противодействии коррупции» были установлены основные понятия и принципы в сфере борьбы с коррупцией, даны определение коррупционных правонарушений и основания ответственности, предусмотрено устранение последствий коррупционных правонарушений. Поправки, принятые в закон в 2009–2010 годах, ужесточили его положения; в частности, понятие «государственный служащий» со всеми соответствующими ограничениями, предусмотренными для этой категории лиц, было распространено на лиц, выполняющих управленческие функции «в государственных организациях и организациях, в уставном капитале которых доля государства составляет не менее тридцати пяти процентов, а также в организациях, доля государства (не менее тридцати пяти процентов) в уставном капитале которых передана национальным управляющим холдингам, национальным холдингам, национальным институтам развития, национальным компаниям, а также в их дочерних организациях»[211] (п. 1 ст. 8 закона). В Уголовном кодексе Казахстана коррупционным и иным преступлениям против государственной службы и государственного управления посвящена глава 13; некоторые составы предусмотрены положениями других глав УК (ст. 231 «Коммерческий подкуп» гл. 8 «Преступления против интересов службы в коммерческих и иных организациях», ст. 349 «Провокация коммерческого подкупа либо коррупционного преступления» гл. 15 «Преступления против правосудия и порядка исполнения наказаний» и др.)[212]. Уголовно наказуемыми являются не только коррупционные правонарушения государственных служащих, но также и коррупция в сфере бизнеса. К числу основных коррупционных преступлений относятся дача и получение взятки, отмывание денег, незаконное участие в предпринимательской деятельности, воспрепятствование законной предпринимательской деятельности, злоупотребление должностными полномочиями и иные деяния[213]. Ряд коррупционных правонарушений предусмотрен также положениями Кодекса об административных правонарушениях[214].

Из недавних антикоррупционных инициатив необходимо упомянуть Стратегический антикоррупционный план на 2010–2014 годы, а также правительственную Антикоррупционную программу на 2011–2015 годы, направленную в основном на совершенствование нормативно-правовой базы противодействия коррупции. По оценкам ряда зарубежных экспертов основные болевые точки казахской коррупции выглядят следующим образом:

• коррупция наиболее распространена в судах, полиции, таможенных органах, сфере имущественных прав, сфере регистрации прав собственности на землю и в строительстве;

• экспорт и импорт в Казахстане требуют огромного количества времени и бумажной работы для растаможивания товаров на границе. Этот процесс отличается очень высокой степенью коррумпированности;

• Наиболее распространенным видом коррупции в Казахстане является коррупция в административной сфере, в особенности в части «теневого контроля» должностных лиц в отношении частных компаний;

• антикоррупционные инициативы практически не реализуются на практике[215].

В июне 2013 года на рассмотрение Мажилиса Парламента Республики Казахстан был внесен проект нового закона о противодействии коррупции. В пояснительной записке к законопроекту было отмечено, что в соответствии с Посланием президента народу Казахстана «Стратегия "Казахстан 2050" — новый политический курс состоявшегося государства» борьба с коррупцией теперь является частью государственной политики страны. В связи с этим посредством принятия данного закона предполагается обеспечить «решение на законодательном уровне следующих задач:

• повышение эффективности обеспечения защиты от коррупции прав, свобод и законных интересов человека и гражданина, а также общества в целом;

• обеспечение открытости и прозрачности деятельности государственных органов и органов местного самоуправления, а также введение общедоступных и эффективных процедур информирования общественности по вопросам коррупции;

• формирование антикоррупционного мировоззрения, атмосферы общественного неприятия коррупции, правовой культуры во всех сферах жизнедеятельности общества;

• внедрение международных стандартов в национальное законодательство по противодействию коррупции;

• функционирование эффективного механизма предупреждения коррупции, включая совершенствование государственного управления и повышение роли институтов гражданского общества и населения по противодействию коррупции;

• усиление контроля за деятельностью государственных органов и органов местного самоуправления;

• предупреждение коррупции и возникновения коллизии интересов в частной сфере, поощрение добросовестной коммерческой практики;

• расширение и активизация международного сотрудничества по обмену опытом в сфере законодательства и практики противодействия коррупции»[216].

Законопроект предусматривает широкий спектр мер в сфере противодействия коррупции, в их числе:

• введение антикоррупционных стандартов в приоритетных сферах противодействия коррупции (в том числе, в сфере государственной службы, сфере законотворчества, судебной и правоохранительной деятельности, бюджетного процесса, банковской деятельности и кредитования, эмиссии государственных ценных бумаг, приватизации государственного имущества, государственных закупок, лицензирования, деятельности коммерческих организаций и др.);

• введение новых форм и механизмов предотвращения коррупции;

• введение научной антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов;

• антикоррупционный мониторинг.

Но несмотря на широкую и постоянно развивающуюся нормативно-правовую базу, многочисленные кампании по информированию населения об опасностях коррупции, учреждение специальных органов и должностей и ряд административных программ, направленных на борьбу с истоками коррупции, в этой сфере сохраняется резкий разрыв между законодательным обеспечением антикоррупционной деятельности и реальной ситуации в области коррупционных практик.

Преобразования в казахской судебной системе происходили в соответствии с положениями следующих актов. Постановление президента страны «О государственной программе правовой реформы Республики Казахстан» 1994 года считается документом, определившим вектор реформы судебной системы страны. Существенные изменения были закреплены в Конституции 1995 года: система арбитражных судов была упразднена, функции рассмотрения экономических споров возложены на суды общей юрисдикции, были созданы Высший судебный совет и Квалификационная коллегия юстиции. Понятие «судебная власть» впервые обрело нормативное закрепление в Указе президента «О судах и статусе судей Республики Казахстан» от 20 декабря 1995 года. После принятия Конституционного закона «О судебной системе и статусе судей в Республике Казахстан»[217] 2000 года в стране активно началась специализация судов; были созданы экономические, административные, военные суды и специализированные суды по уголовным делам, финансовый суд, в 2007 г. были введены суды присяжных[218].

Следующим важным документом, в котором были сформулированы текущие задачи судебно-правовой реформы в Казахстане стала Концепция правовой политики (2002 год), определившая в качестве приоритета дальнейшее совершенствование органов правосудия, прежде всего на уровне районного (городского) суда. «Упор именно на это звено судебной системы обусловлен тем, что основное количество всех рассматриваемых дел подсудно районным судам, в которых проходит первое знакомство граждан и юридических лиц с отправлением правосудия. Судьи районных судов находятся в непосредственном контакте с населением. Моральный и профессиональный облик судьи играет здесь особую роль и предполагает постоянный общественный контроль за соблюдение ими этических норм. Важнейшим направлением развития судебной власти остается дальнейшее укрепление независимости судей. В настоящее время вопросы независимости судей от исполнительной власти, гарантии несменяемости судей, иммунитета на законодательном уровне в основном решены. Главной становится задача утверждения их реальной независимости, в первую очередь путем создания необходимых социальных гарантий. Важной проблемой остается разработка эффективных мер защиты судей, свидетелей и потерпевших от угроз со стороны преступных сообществ. В целях дальнейшего совершенствования судебной системы представляется важным рассмотрение вопроса развития института экономических, административных, а в перспективе ювенальных (по делам несовершеннолетних) и других специализированных судов»[219]. В концепции 2002 года было также акцентировано внимание на необходимости законодательного урегулирования альтернативных методов разрешения гражданско-правовых споров, кардинального реформирования сферы исполнительного производства. В качестве важного звена правовой политики и механизма ее реализации были обозначены «подготовка и обучение кадров судейского корпуса, меры по повышению образовательного и профессионального мастерства судей». Также в концепции отмечалось, что «необходимо уделять внимание вопросам постоянного совершенствования материально-технического обеспечения деятельности судов в целях оперативного и качественного отправления правосудия. При этом следует реально разграничить в судах процесс правосудия от вопросов администрирования и освободить руководителей судов от решения задач по организационному и материально-техническому обеспечению деятельности судов всех уровней и выполнения ими иных несвойственных судьям функций». И на фоне очень верных по сути положений концепции практически незаметна одна небольшая фраза, которая высвечивает совершенно иную перспективу реализации поставленных задач: «Следует обеспечить последовательную реализацию в законодательстве провозглашенного в Конституции Республики Казахстан курса на строительство демократического, правового, социального государства, основанного на принципах приоритета прав и свобод человека и гражданина, верховенства права, разделения государственной власти на ветви и их согласованного функционирования с использованием системы сдержек и противовесов. При этом приоритет прав человека необходимо гармонично сочетать с интересами общества и государства»[220].

Очередной виток изменений произошел в 2010 году, когда в областных судах была введена кассационная инстанция и ликвидирована надзорная инстанция, а в Верховном Суде упразднена апелляционная инстанция. По мнению некоторых национальных экспертов, «не последняя точка в реализации судебно-правовой реформы была поставлена главой государства в принятом им указе от 17 августа 2010 года, которым предусматривалось «упразднение образованного в 2000 году Комитета по судебному администрированию при ВС РК, с передачей функций и полномочий Министерству юстиции Республики Казахстан и аппарату Верховного Суда Республики Казахстан. Представляется, что это должно повысить эффективность деятельности судебной системы в Республике Казахстан»[221].

В июле 2009 года указом президента была утверждена новая Концепция правовой политики Республики Казахстан на 2010–2020 годы. В этом документе были подведены итоги реализации положений концепции 2002 года, отмечены достигнутые успехи в самых различных сферах, включая область нормотворчества. В качестве ключевых мотиваторов принятия новой концепции правовой политики указаны:

• «фундаментальные изменения, происходящие в мировой экономике и политике, процессы глобализации, а также внутренняя динамика развития страны не позволяют останавливаться на достигнутом. В целях обеспечения соответствия национального права новым вызовам времени необходимо дальнейшее совершенствование нормотворческой и правоприменительной деятельности государства;

• первое десятилетие XXI века ознаменовалось в Казахстане новым этапом конституционного строительства. 21 мая 2007 года принят закон «О внесении изменений и дополнений в Конституцию Республики Казахстан», которым провозглашены принципиально важные для страны новеллы. При этом в основном сохранились параметры казахстанской модели государственного устройства, выдержавшей проверку временем;

• в рамках данной модели в ходе конституционной реформы была осуществлена модернизация системы властных отношений, повысившая роль и влияние палат парламента, которые отныне несут еще большую ответственность за состояние дел в государстве;

• благодаря курсу на всестороннее развитие институтов гражданского общества, гармонизацию отношений государства и общества сняты конституционные запреты и ограничения на более активное взаимодействие государственных и общественных институтов, модернизирована система местного самоуправления, сегодня полностью отвечающая внутренним условиям и потребностям нашей страны;

[208] http://www.transparency.Org/country#KAZ

[209] http://cpi.transparency.org/cpi2012/results/#myAnchor2

[210] http://cpi.transparency.org/cpi201 З/results/

[211] http://kazgasa.4u.kz/ru/page/glava-2-preduprezhdenie-korrupcii-korrupcionnye-pravonarusheniya-i-otvetstvennost-za-nih

[212] Текст УК Казахстана см. http://online.zakon.kz/Document/?docJd=1008032

[213] http://online.zakon.kz/Document/?docJd=1008032

[214] Текст КоАП Казахстана см. http://online.zakon.kz/Document/?docJd=1021682

[215] Подробнее см. http://www.business-anti-corruption.com/country-profiles/europe-central-asia/kazakhstan/snapshot.aspx

[216] http://online.zakon.kz/Document/?cioc_id=3138/138

[217] http://www.pa vlodar.com/zakon/index.html?dok=00450&oraz=00&noraz=0

[218] Подробнее см. http://www.juvencourt.kz/ru/osobennosti-stanovleniya-sudebnoi-sisterny-v-respublike-kazakhstan-%E20/o84%9640-595-19102012-g-gazeta-vestnik-

[219] http://adilet.zan.kz/rus/docs/P020000878

[220] http://adilet.zan.kz/rus/docs/P020000878_

[221] http://www.juvencourt.kz/node/311?раде=5