Политика и рынки. Политико-экономические системы мира: читать книгу онлайн полностью и бесплатно

Глава 5

АВТОРИТАРНЫЕ СИСТЕМЫ: ВСЕ СПЛОШЬ НАЧАЛЬНИКИ

Организация политико-экономической системы, опирающейся на власть, а не на рынок, в определенных аспектах является достаточно негибкой. Я не высказываю здесь оценку, поскольку эффективность власти во многих других отношениях можно значительно повысить, а эффективность рынков — нет. Но требуется понять, каковы же те конкретные черты власти, которые можно назвать негибкими. Те, кто понимает данную проблему, обходятся без эмоциональных высказываний на тему капитализма и социализма. Рассматривая эти аспекты, мы заодно проведем предварительное изучение коммунистических систем. Эти отличительные черты — все равно, что рука с одними большими пальцами («начальниками»), — характерны для коммунистических систем. Сравнимые, хотя и иные недостатки рыночных систем будут рассмотрены в следующей главе. Таким образом, этот раздел книги составляют вместе нечто вроде вводного курса по известным нам слабостям авторитарной и рыночной систем; по прочтении данных глав ваше представление об этих системах будет гораздо более четким^*.

Мы начнем с простой, но широкой и абстрактной характеристики двух ключевых проблем политико-экономической организации. Конкретно речь идет о том, что во всех обществах перед людьми стоит как общая проблема рационального выбора, так и частная проблема выбора экономического. Давайте теперь конкретизируем этот тезис.

Общая задача рационального выбора

Мозг человека не всегда успешно справляется с проблемами¹. Поэтому для решения проблем людям нужна помощь в виде приборов, процессов и институтов — таких, как бумага, ручка, письменность, наука, специальные приемы вроде двойной бухгалтерии, административный аппарат, законодательные представительства и рынки.

На одном уровне социальные проблемы кажутся простыми. Чтобы накормить голодного ребенка, не требуется изощряться в искусстве решения проблем. Но люди усложняют процесс. Не все хотят кормить голодных, те же, кто хочет, желают свести принуждение к минимуму (как и налоги, за счет которых оплачивается то, что должно быть сделано). Бывает и так, что никто не хочет ничего делать, если эти действия усилят власть государства или причинят какое-либо из многих возможных неудобств. Таким образом, в любой политико-экономической системе возникают бесчисленные возражения против какого бы то ни было возможного решения проблемы. Выражаясь цветисто, все решения должны удовлетворять множеству критериев. А это чрезвычайно трудно.

Для того чтобы справиться со сложными ситуациями, представители иерархии и бюрократии расчленяют проблему на несколько более мелких, в решении которых можно опереться на знания специалистов, и рационализируют порядок решения вопросов, применяя к различным категориям проблем стандартные решения. Новые быстро развивающиеся математические и компьютерные методы, помогающие принимать рациональные решения, расширили возможности иерархии-бюрократии.

Тем не менее иерархия и бюрократия не справляются. Возможности человеческого мозга остаются прежними. Даже при условии специализации навыков должностные лица, принимающие решения по конкретным узким вопросам, не в состоянии обработать большое количество необходимой им информации. Им все так же не хватает способностей для разработки соответствующей политики. Мешает им и сложность оценки альтернативных вариантов. Например, Комиссия по торговле между штатами США, в функции которой входит регулирование тарифов и услуг на транспортные перевозки между штатами, не в силах предсказать последствия изменения структуры тарифов для страны. Комиссия не сумела разобраться во внутренних экономических взаимосвязях США и не смогла подготовить для конгресса рекомендации о рационализации транспортной системы. Она еле-еле справляется со сложнейшим вопросом о том, из каких ценностей должны исходить США при регулировании транспортной политики, и каковы должны быть внутренние взаимосвязи между этими ценностями.

Более того, иерархия и бюрократия сами являются препятствием на пути принятия рациональных решений, идущих против их собственных интересов. При дроблении проблем требуется уполномочить кого-то координировать взаимосвязанные решения отдельных подразделений аппарата правительства. Координация становится настолько сложной, что ни в одной политико-экономической системе в мире принимаемые меры не выходят за рамки общей централизованной координации экономики в целом. Интенсивные усилия прилагаются лишь в отношении очень немногих ключевых секторов экономики. В США во время Второй мировой войны централизованное распределение было введено только в отношении трех видов сырья: алюминия, меди и стали. Мы убедимся далее, что в СССР централизованное планирование экономики всегда проводилось на выборочной основе.

Одним из известных провалов централизованной авторитарной координации является неудача в области коммуникации. Например, нижестоящие члены иерархии подают вышестоящим искаженные сведения о своих производственных мощностях, опасаясь, что вышестоящие инстанции, будучи осведомлены об истинном положении вещей, установят им слишком высокий план. Это составляет хроническую проблему коммунистического экономического планирования². Советский исследователь пишет: «Главным недостатком планирования и управления является то, что по каждой мелочи решение должно приниматься в центре, а так как невозможно знать обстановку на каждом предприятии, центр исходит из средних показателей, которых не существует ни на одном предприятии»³.

Другим широко известным провалом является информационная перегрузка. Недавно вышло 10-томное исследование воздействия ядерных реакторов на окружающую среду объемом 5 000 страниц, подготовленное в Управлении энергетических исследований США. Общий поток документации, направляемой любому должностному лицу, принимающему решения, всегда превосходит его возможности по ее переработке. Еще одной широко распространенной проблемой является слабость внутреннего контроля. Подведомственные учреждения, действуя в собственных интересах, уклоняются от контроля со стороны вышестоящих инстанций или соперничают с другими подведомственными учреждениями. Эта проблема столь хорошо известна и в СССР, и в Китае, что в каждой их этих стран для нее существует свой термин: в СССР — «ведомственность», в Китае — «местничество»4.

Мы видели, что на систему официальных отношений одностороннего пирамидального контроля накладывается система многосторонних отношений неформального контроля, составляющая мнимые иерархии. Участники обмениваются одолжениями, оказывают любезности в обмен на ожидаемые услуги в будущем или «отоваривают» ранее полученные обязательства. Происходящее взаимное приспособление в форме подобных сделок приобретает многие черты рынка. Однако рынки, как показано выше, успешно функционируют только при наличии денег, объявленных цен, указывающих условия совершения обмена, и встроенных механизмов защиты одного участника обмена от монополистической эксплуатации со стороны другого участника. Поэтому, выступая в качестве инструмента рационального выбора, бюрократия часто является неким неповоротливым рынком. А это неожиданный результат для тех, кто ищет в рационализме формальной организации выход из «хаоса» рынка.

В этом отношении специфика рынка высвечивает — по контрасту — определенные характерные черты неповоротливости бюрократической иерархии. Хорошо организованная рыночная система своими специфическими способами может справляться — как «исполнители» вместо «начальников» — с принципиальными трудностями, связанными как со сложностью проблем, так и с пороками иерархии-бюрократии, Рыночные системы коренным образом упрощают проблемы принятия сложных решений. Но в отсутствие рыночной системы приходится иметь дело со сложными проблемами: какие товары и услуги производить; какая доля валового национального продукта должна идти на потребление, а не на инвестиции; какие регионы страны должны специализироваться в тех или иных видах экономической деятельности; должна ли страна развивать производство сельскохозяйственной продукции или надо ввозить ее из-за рубежа. В рыночной системе, реагирующей на нужды индивидуального потребителя, никому не приходится принимать такие решения. Чтобы «решить» подобные проблемы, каждому человеку требуется ответить на гораздо более простой вопрос: что для него выгоднее — купить или продать.

Что же касается проблем централизованной координации, то в рыночной системе вообще не требуется координирующего центра, так как координация, даже в мировом масштабе, осуществляется путем обмена. Рыночные системы также дают возможность количественного выражения факторов, влияющих на решения, в виде общего знаменателя (цен) для сравнения их между собой. Ни одного из этих факторов, способствующих принятию рационального выбора, нет в авторитарных системах.

Задача экономического выбора

Задачи рационального выбора в авторитарной системе приобретают особый характер, когда издержки неизвестны и когда при выборе одной возможности из-за ограниченности ресурсов требуется отказаться от преимуществ всех прочих возможных вариантов. Чем больше пушек — тем меньше масла.

Алогичность приоритетов

Допустим, власти могут классифицировать возможные пути использования ресурсов страны с учетом первостепенной важности конечного результата в каждом случае — то есть установить приоритеты. Но совершенно бессмысленно ставить в один ряд жилищное строительство и, скажем, здравоохранение или противопоставлять выращивание злаков производству очков. Люди нуждаются во всем, поэтому вопрос заключается не в очередности, а в соотношениях.

Более того, при принятии любого практического решения совершенно не имеет никакого значения, кто или что важнее — врачи или юристы, велосипеды или яйца.

При нынешнем уровне обеспеченности разнообразными услугами и товарами существенный вопрос состоит в том, будет ли прирост обеспеченности одним из этих товаров более важен, чем прирост в обеспеченности другим товаром? Если приоритеты имеют какой-то смысл, то они должны быть временными или предельными изменениями приоритетов, соответствующими колебаниям спроса и предложения. Предельные приоритеты не имеют никакого отношения к таким понятиям, как потребительские свойства товара или услуги. Вот выдержка из документа германской плановой службы военного времени: «Если приоритетность важнейшей продукции устанавливать только в соответствии с характером продукции, то это неизбежно приведет к серьезным ошибкам и сосредоточению усилий в неверном направлении... Формирование запаса из одних только гаек, достаточного для того, чтобы сразу же выпустить какую-то сельскохозяйственную технику, может оказаться гораздо важнее, чем отправка тех же гаек на танковый завод: его приоритетность гораздо выше, но гайки там понадобятся только через несколько месяцев»⁵.

Проще говоря, производство одного вида продукции зависит от производства других видов. Планирование производства заключается в принятии решений о соединении или комбинировании потоков производства, а не в оценке приоритетности производства каждого вида продукции. Характеристики товара или услуги не могут определить его место в ряду приоритетов. Даже столь элементарное соображение может быть упущено властями при определении целей или разработке планов инвестиций. Мао сделал беспрецедентное заявление, признав ошибки в расчетах потребности в транспорте для перевозок производимого угля и железа: «Уголь и железо сами не передвигаются... Я этого не учел»⁶. В другом случае Чжоу Эньлай отметил: «Мы не смогли достичь правильного соотношения между капитальным строительством и возможностями поставки строительных материалов... В результате возникла серьезная нехватка таких строительных материалов, как сталь, цемент и лес»⁷.

Властям, действующим рационально при принятии решения о том, расширять ли какое-то одно конкретное производство, в первую очередь приходится искать ответ на вопрос о его издержках — какие сокращения других производств высвободят достаточно ресурсов для необходимого расширения. Но это им неизвестно, если только решения о выделении ресурсов на другие товары и услуги уже не были приняты. Однако рациональные решения о ресурсах, требующихся для производства других товаров и услуг, не могли быть приняты, если не были известны их издержки. Но — и здесь мы начинаем повторяться — издержки их производства не могли быть известны, если только ресурсы уже не были выделены на производство других товаров и услуг, включая те, с которых мы начали. Короче говоря, чтобы определить задания по выпуску продукции, лица, принимающие решения, должны знать затраты на них. Но чтобы знать затраты, им надо знать, каковы будут задания по выпуску продукции. Каждое из решений в процессе планирования зависит от всех прочих.

Где же выход? Определите соотношения обменов. Определите предельные соотношения, на которых любой из товаров или любую из услуг можно будет обменять на возможность производства самого ценного альтернативного товара или услуги. Такие соотношения выражаются именно эффективными ценами, но в авторитарных системах данные цены отсутствуют⁸.

Трудности распределения ресурсов

Оставив в стороне вопрос о приоритетах производства, рассмотрим задачу принятия решений о том, на какую из уже включенных в планы многочисленных возможностей направить тот или иной ресурс. Предположим, например, что автозаводу и авиазаводу нужно больше инженеров. Так куда же власти должны направить имеющихся инженеров? Может быть, по несколько человек на каждое предприятие? Тогда — сколько конкретно на каждое? Которое из них должно получить больше специалистов?

Должен ли плановый орган отправить всех инженеров на завод с более высокими производственными заданиями? Нет, потому что даже для выполнения второстепенных заданий без какого-то количества инженеров не обойтись. Следует ли распределить инженеров пропорционально объемам заданий? Нет, поскольку авиастроение может больше нуждаться в инженерах, чем производство грузовиков, независимо от разницы в плановых производственных заданиях, или на каком-то заводе уже может быть больше инженеров, чем на другом.

Плановик ищет другие критерии. Он выясняет, что производство на одном заводе больше отстает от планового задания, чем на другом. Является ли это достаточной причиной для направления инженеров на отстающий завод? Нет, поскольку отставание может быть вызвано факторами, не компенсируемыми ростом ресурсной обеспеченности. Вот пример из американского опыта авторитарного управления экономикой во время Второй мировой войны: «В Комитете военно-промышленного производства многие считали, что именно их управление должно определять потребности в рабочей силе и приоритеты ее использования. Они полагали, что роль комиссара военного времени по вопросам использования рабочей силы ограничивается набором рабочих и их направлением в таких количествах и в такие места, куда определит комитет... Но чиновники аппарата комиссара, со своей стороны, настаивали на том, что если завод выпускает важную продукцию или даже если он отстает от графика, это еще не означает, что он нуждается в рабочей силе»⁹.

Предположим теперь следующее: представитель властей решает, что нехватка ресурсов стали более критична при производстве самолетов, чем грузовиков, и что на выпуске самолетов весьма положительно скажется увеличение числа инженеров. Оправданно ли теперь его решение в пользу авиазавода? И снова — нет. Перед тем, как склониться к этому варианту, он должен предварительно уточнить, нет ли других средств решения проблемы — например, нельзя ли справиться с нехваткой инженеров, предоставив каждому инженеру помощников или какое-нибудь новое оборудование.

Предположим, он обнаружит, что на авиационном заводе, хотя тот и больше отстает в выполнении производственных заданий, относительно быстро скажутся результаты дополнительных мер помощи, а на заводе грузовиков этого не произойдет. Будет ли в таком случае лучшим решением направить инженеров на завод грузовиков, а авиазавод попросить решить свои проблемы другими путями? И вновь — нет, поскольку оправданность этих мер для авиазавода будет зависеть от затрат на них. И никто не знает фактических затрат на эти меры — ни власти, ни производители.

Управление предприятием

[*] Материал этих двух глав большей частью знаком экономистам. Может быть, не совсем знакомым будет изложение проблем экономического выбора в более широком контексте рационального выбора. В разделах о стимулах и изменениях, внесенных в обычный анализ «провалов рынка», также может оказаться что-то новое.

[1] О роковом несоответствии между когнитивными возможностями и сложностью социальных проблем см. в: Herbert A. Simon. «Administrative Behavior» (New York: Macmillan, 1949), pp. 80-84; и David Braybrooke and Charles E. Lindblom. «А Strategy of Decision» (New York: Free Press, 1963), chapters 2 and 3.

[2] О положении в СССР см. в: Abram Bergson. «The Economics of Soviet Planning» (New Haven, Conn.: Yale University Press, 1964), p. 138; и Joseph S. Berkiner. «Managerial Incentives and Decision Making», в: «U.S. Congress, Joint Economic Committee. Joint Committee Print» // «Comparisons of the United States and Soviet Economies», 86th Cong., 1st session, 1959, part 1.

[3] Alexander Balinky et al «Planning and Market in the USSR» (New Brunswick, N.J.: Rutgers University Press, 1967), p. 52 [Высказывание неназванного советского экономиста дается со ссылкой на: «Current Digest of the Soviet Press» (April 13,1966), Part II, p. 3. Это цитата из статьи А.М. Бирмана. Мысли после Пленума // «Новый мир», 1965, № 12].

[4] John Lindbeck, ed. «China: Management of a Revolutionary Society» (Seattle: University of Washington Press, 1971), p. 298. Развернутое обсуждение см. в: Harold Wilensky. «Organization Intelligence» (New York: Basic Books, 1967).

[5] Из документа Центрального планового управления Германии нацистского периода. Цит. по: Walter Eucken. «On the Theory of the Centrally Administered Economy»/ «Economics» N.S. 58 (May 1949): 86-87.

[6] J.S. Prybyla. «The Political Economy of Communist China» (Scranton, Pa.: International Textbook, 1970), p. 306.

[7] Ibid., p. 230. О проблемах в Китае см. в: Barry H. Richman. «Industrial Society in Communist China», p. 466; О проблемах на Кубе см. в: Carmelo Mesa-Lago and Zephirin. «Central Planning», в: «Revolutionary Change in Cuba», pp. 158ff.

[8] Более подробно о вызываемых этим проявлениях неэффективности см. в: J.J. Montias. «Central Planning in Poland» (New Haven, Conn.: Yale University Press, 1962), p. 188 и в других местах.

[9] U.S. Bureau of the Budget. «The United States of War» (Washington, D.C.: U.S. Government Printing Office, 1947), p. 437. [В оригинале книги Линдблома ошибочно указан 1946 год].