Российский федерализм: парадоксы, противоречия, предрассудки: читать книгу онлайн полностью и бесплатно

Увы, такие настроения бытуют не только вне власти, но и среди ее главных представителей. Первые лица регионов, особенно неавтономий, - в большинстве своем все еще типичные хозяйственники брежневской поры, и самостоятельность им нужна только для того, чтобы распоряжаться ресурсами региона или эффективнее выбивать их у Центра из общей казны. Они по-прежнему мыслят и действуют так, будто не граждане и заводы региона, а сам регион в их лице является субъектом экономической жизни страны. Мне довелось встречаться со многими из них за время многочисленных и долгих странствий моих по России, и большинство из них с некоторой даже бравадой заверяли, что политика-де - это московские заботы, а они должны думать о хозяйстве, о людях - об урожае, о подготовке к зиме... Увы, настоящих политиков среди них мало - политиков, которые оказались бы способны стать проводниками подлинного федерализма, активными строителями новой российской государственности. Политический профессионализм вообще быстро тает за московской околицей, и это настоящее бедствие для перспектив федерализма в России.

Правда, есть среди глав субъектов настоящие политики, притом не только М.Шаймиев или другие президенты республик, но и некоторые главы областей или краев. Никто не усомнится, что именно политиками являются Строев, Россель или Наздратенко. Важно и то, что число губернаторов-политиков неуклонно растет. Однако вряд ли можно сомневаться в том, что большинство региональных государственных лидеров - это по-прежнему хозяйственники. Даже если кое-кто из них понимает важность чисто политических навыков, все равно стародавняя российская традиция заставляет их старательно воплощать этот архаический образ отца родного, рачительного Хозяина, который думает только о делах своего края, а политику презирает как дела московские, далекие от реальной жизни граждан.

Мне не раз доводилось слышать, как какой-нибудь губернатор, играя в регионального "отца родного", говорит: "Борис Николаевич, я ведь хозяйственник, а не политик, мне главное - не интриги, а чтобы люди были одеты-обуты". Так и хотелось встрять в разговор и сказать: да оставьте вы своих граждан в покое, сами они оденутся-обуются, вы лучше подумайте, как им для этого создать хорошие условия, да притом политическими средствами. 

Казалось бы, в рыночной экономике нет места таким патриархальным традициям, потому что в реальности "отец родной" уже не всевластен, хозяйство на две трети негосударственное, а граждане способны сами о себе позаботиться, так что их может даже покоробить обращение с ними словно с детьми малыми. Однако немалую популярность фигуре губернатора-хозяйственника придал московский мэр Ю. Лужков. Знаменитая кепка; по телевизору - все время на стройках или в больших залах и почти никогда в кабинете; бурно растущий и хорошеющий на глазах город - чем не реклама того, что избирать в губернаторы или мэры надо именно хозяйственника? А ведь его пребывание на посту мэра действительно сопровождалось разительными переменами Москвы - и ее облика, и уровня жизни, и деловой активности. Мэру было угодно подавать это как следствие его сугубо хозяйственных усилий, своего управленческого таланта. Между тем нужно совсем немного внимания, чтобы обнаружить: московский мэр добился успехов прежде всего интенсивнейшей политической деятельностью, в которой выказал большой талант и разносторонние дарования, в том числе и лукавство, с которым он так умело маскирует политика всероссийского масштаба под бодрого, политически простодушного хозяйственника в пресловутой кепочке...

Было время, когда подобный имидж был вполне оправдан. Пока чисто политические судьбы страны решались почти полностью в одной Москве, на всероссийском уровне, главное, что требовалось от региональных властей, - это держать корабль на плаву. Для этого губернатору надо было быть прежде всего хозяйственником; политические амбиции чаще настораживали Кремль, чем радовали. Но уже давно наступил совсем иной период. От избранных губернаторов требуется именно политическая деятельность - сначала, может быть, не как главная их стезя, но все же достаточно важная, чтобы для движения по ней требовались качества именно политические.

Увы, на губернаторских выборах 1996-1997 годов страна снова предпочла выбирать пресловутых "хозяйственников", а не политиков, избиратели судили о кандидатах прежде всего по их "хозяйственническим" качествам, а не политическим. Более того, выборы оказались на редкость деидеологизированными, а заодно и деполитизированными. Ротации кадров не получилось - даже при том, что совершилась достаточно резкая ротация персон.

Определенная вина в этом лежит и на самих политиках, на аналитиках, на средствах массовой информации. Общественное мнение страны оказалось неподготовленным к тому, чтобы воспринять выборы губернаторов как преддверие больших перемен - на этот раз не в России "вообще", а в конкретных регионах. Не осознало оно и то, что с выборами губернаторов, с их уходом из пресловутой президентской вертикали завершается процесс оформления независимости субъектов федерации - той независимости, которая позволительна в федеративных рамках (а рамки эти очень широки). В потенциале регионы могут теперь сильно разойтись друг 'с другом по структуре местного законодательства, по административным условиям хозяйствования, по самой политической и даже культурной атмосфере. Если раньше все это было во многом предопределено политическим развитием общероссийского уровня, то теперь многое будет зависеть от того, каким путем пойдет развитие каждого отдельно взятого региона. Готовы ли к этому жители региона? Готовы ли они к тому, что им придется самим решать основные вопросы своей повседневной жизни, не оглядываясь на Москву? Понимают ли, что ныне губернатор ответственен не перед Москвой, а перед ними самими? Наверное, понимают, наверное, готовы, - но вот в достаточной ли степени? Увы, выборы губернаторов, где предпочтение получили именно хозяйственники, говорят об обратном.

Может быть, было бы преувеличением говорить, что страна вступает в новый этап своего развития политически неподготовленной, но если это и преувеличение, то, к сожалению, небольшое. Кто знает, не придется ли откладывать этот процесс внедрения реальных реформ на региональном уровне до следующего тура губернаторских выборов, - а тем самым и до президентских...

В чем особенно сильно расходятся предрассудки насчет федерализма внутри России и за ее пределами, так это в том, что именно питает федерализацию в нашей стране - давление снизу или желание центральных властей.

Для зарубежных исследователей или журналистов картина выглядит примерно так. В российских регионах нарастает возмущение общественности диктатом Москвы, регионы требуют дать им больше прав для руководства собственной жизнью. Однако центральные власти в Москве всеми силами стараются этих прав не дать - самим, мол, пригодятся; и вообще - кто же делится властью добровольно? Дело решает слабость центральных властей и глупость центральных руководителей. Поэтому главное внимание устремлено на те события политической жизни России, которые иллюстрируют эту отчаянную борьбу регионов за свои права и это отчаянное нежелание центральных властей такими правами поделиться. Излюбленные новости с фронтов подобных сражений - новый факт завоевания тем или иным регионом своих прав. Которое непременно воспринимается как очередное поражение Кремля или Белого дома. Именно в таком ракурсе смотрят обычно на восемь региональных ассоциаций, значение которых обычно сильно преувеличивают, видя в них грозные объединения субъектов для борьбы против всевластия Москвы.

Все это крайне далеко от реальности - "с точностью до наоборот". Федерализация в России развертывается сверху вниз, при пассивности региональной общественности. А иногда и при сопротивлении региональных лидеров.

Не проходит прежде всего главный довод . сторонников "федерализации снизу" ("кто же отдает власть добровольно?"). Нынешнее руководство страны и в самом деле добровольно отдает властные рычаги. Именно такой передачей власти является и общая демократизация жизни страны, и приватизация, в ходе которой государство рассталось с громадной собственностью, и деидеологизация, то есть расставание с монопольным "правом" государства диктовать гражданам, как им думать и о чем не думать. Таков уж был смысл всего затеянного - разгосударствить российскую жизнь, чтобы раскрепостить общественные силы и вывести страну из застоя. На этом фоне федерализация выглядит вполне логичным шагом, согласованным со всеми другими. Недаром же ее называют территориальной формой демократии.

Тем, кому такое объяснение покажется слишком высокопарным, стоит обратить внимание на две другие причины такого добровольного разгосударствления.

Во-первых, это крайняя слабость российской государственности на старте реформ. Центральная власть делилась рычагами, которыми сама была не в силах управлять. Лучшая тому иллюстрация - знаменитые слова Ельцина: "берите столько независимости, сколько сможете проглотить", сказанные в Уфе и Казани в 1990 году. Что он мог сказать другое в ту пору, когда вся страна была действительно встревожена ростом националистических настроений в автономиях? Цыкнуть на них, пригрозить санкциями или карами? А как их воплощать, если государственность лежит в руинах? История вскоре подтвердила, что у Б. Ельцина не было выбора: даже четыре года спустя, при заметно окрепшей российской государственности, федеральные власти ее смогли настоять на своем в Чечне.

Фраза же Ельцина сыграла огромную роль в стабилизации обстановки того времени. С ее помощью была перехвачена инициатива у националистических движений, ибо любые проклятия их лидеров в адрес Москвы становились бессмысленными, коль скоро Москва сама предлагала брать эту самую независимость в любых размерах (за исключением, разумеется, выхода из России - это подразумевалось как бы само собой).

Хотелось бы подчеркнуть, что по своему смыслу эта пресловутая фраза была строго федералистской. В самом деле, части страны должны располагать независимостью именно в той степени, в какой она им по силам, а все остальное должно быть передано федерации (оборона, права человека, эмиссия денег и т.п.). Я склонен считать, что именно с этой даты, с даты ельцинских речей в Уфе и Казани, можно вести отсчет истории подлинного федерализма в России.

Во-вторых, добровольная раздача полномочий сверху вниз означала, по мнению центральных властей, одновременную передачу региональным властям ответственности перед избирателями за соответствующие стороны общественной жизни страны. Тем самым у центральных властей оставалось меньше полномочий, но и меньше забот. К сожалению, для российского руководства, общественность и региональные власти плохо осознали эту механику, и долгое время (зачастую и сегодня) региональные власти при каждом удобном случае сваливали на Москву внутренние трудности региона.

Примечательны в этом свете слове А. Руцкого, сказанные им в 1996 году через несколько месяцев после того, как он стал курским губернатором. Как сообщала печать, он заявил, что раньше думал, что все беды в регионах проистекают из-за козней или глупости Москвы, теперь-де убедился на собственном опыте, что подавляюще большая часть региональных проблем должна решаться в самом регионе. Можно увидеть в этом политическое простодушие, можно увидеть особую честность, но нельзя не увидеть, что это стало для нового губернатора настоящим открытием.

Что касается давления снизу, то его практически не было и нет. Если говорить о региональной общественности. Были определенные усилия губернаторов, но они были направлены прежде всего на получение неких односторонних преимуществ именно для подведомственной области или республики. Трудно припомнить случай, когда губернатор ставил бы вопрос о правах субъектов федерации вообще, но не просто применительно к своему региону. Как сказал один немецкий классик по схожему поводу, это была борьба не за права, а за привилегии. И такую борьбу вряд ли можно назвать борьбой за федерализацию страны.

Более того, можно говорить о том, что многие губернаторы сопротивлялись федерализации. Многие из них, открыто или скрыто, были против выборности глав региональных администраций, и за то, чтобы их назначал Президент России. Это выглядит как отказ от собственной независимости. Но ларчик открывается просто. Таким губернаторам было гораздо проще поладить с Президентом, чем со своими избирателями, потому что придворным правилам и демонстрации лояльности Москве они научились давно, а искусством публичной политики не владели никогда.

Словом, многолетние наблюдения за ходом федерализации в России (притом как кремлевские, так и региональные наблюдения) привели меня к твердому убеждению, что этот процесс протекает прежде всего под давлением сверху - как, впрочем, это и бывает в России чаще всего, когда речь идет о крупных реформах.

Российская Федерация задумана как "столбчатая". Иными словами, на каждой пяди российской земли, по идее, имеются полномочия трёх уровней власти - уровня федерации, уровня субъекта федерации, уровня местного самоуправления (если принять концепцию не поселенного, а "площадного" его распространения). Каждый из уровней обладает своим кругом компетенции, каждый избирается гражданами отдельно, и в данном смысле эти уровни независимы. Они стоят тремя "столбами" на этой самой пяди земли, выполняют в интересах граждан различные функции, причем ни один из них не претендует на полноту власти.

Увы, конкретный ход федерализации России складывается совсем иначе. Власти субъектов федерации прилагали множество усилий, чтобы присвоить себе полноту власти в регионе. Прежде всего речь идет о губернаторах, которые постоянно говорили Президенту: "Борис Николаевич, мы Ваши верные слуги, так что если надо что-то сделать в области, то обращайтесь прямо к нам, мы всё сделаем; только вот расширьте наши полномочия, чтобы работа наша была эффективнее". Во второй половине 1994 года состоялись, по моему счету, три решительные попытки губернаторов внести в проекты указов Президента дополнительные пункты, согласно которым в руки губернаторов передавались либо надзор за федеральной собственностью в регионе, либо координация федеральных служб. Все эти попытки были пресечены, притом третья (при подготовке известного указа 1996 г.) - лишь по счастливой случайности, в самый последний момент.

Губернаторское лобби лукавило здесь как минимум дважды. Во-первых, губернаторы вовсе не "верные слуги Президента"; немалая их доля была в скрытой оппозиции Президенту в поворотные моменты нашей новейшей истории. Главное же в том, что после 1996 года, когда все без исключения губернаторы стали выборными, они могут остаться "президентскими слугами" только в силу личной унии их с Б. Ельциным, который и вправду пользуется в губернаторской среде большим почтением. Во-вторых, как уже говорилось выше, полнота власти одного из уровней вообще не предусмотрена российской Конституцией, которая настаивает на разделении властей, в том числе и вертикальном, т.е. между федерацией, субъектом федерации, местным самоуправлением. Так что Президент просто не имел полномочий для такой передачи федеральных служащих и федерального имущества властям региона, которая привела бы к тому, что федеральный уровень оказался бы отрезанным от своих полномочий в регионах, превращающихся в удельные княжества.

Тем не менее сама идея "единоначалия" в регионе очень популярна даже среди московских политиков, в том числе и кремлевских. Все эти попытки губернаторского лобби прихватить что-то из федеральных полномочий или собственности воспринимаются в Москве если не с сочувствием, то с полным пониманием. Так что нам придется еще долго жить с этим парадоксом - если только выборы губернаторов не окажутся лекарством от подобных заблуждений.

Для многих россиян федерализация - это ослабление могучего государства, как, впрочем, и весь процесс разгосударствления, включающий и приватизацию, и демократизацию. Это очень стойкий предрассудок, сильно осложняющий демократизацию страны. Он питается древними традициями, восходящими к Московскому царству, которое устояло и расширилось только благодаря-де своей централизованности и мощи. За этим стоит и привычка жить в тоталитарной стране, и привычный страх перед всемогущей властью, который становится настолько неотъемлемой частью бытия, что его исчезновение может вызвать стресс. За этим и неверие в способность самостоятельно руководить своей повседневной общественной жизнью, и вера в то, что только сильная центральная власть способна укротить лихоимство и произвол местных начальников. Представление о государстве у большинства из нас, можно сказать, шумерское, и лишение государства любых (даже палаческих) функций воспринимается как утрата им важных символов власти.

В западных сочинениях о российском федерализме подобных предрассудков не встретишь. Не только специалистам, но и публицистам на Западе давно (наверное, со школы) очевидно, что федерализм есть весьма эффективный способ сплочения государства. Если оно большое, если его части сильно отличаются друг от друга и готовы конфликтовать друг с другом, нет ничего лучше, как учредить в нем федерализм. Федерализм даст каждой части требуемую самостоятельность ("сколько сможет проглотить"), и у нее исчезнут стимулы к выходу из страны - за исключением, конечно, честолюбия региональных руководителей, которым хотелось бы покрасоваться в ООН и разъезжать по заграницам под своим государственным флагом. Важно лишь, чтобы эта самостоятельность была достаточно широкой и чтобы каждая часть выигрывала от пребывания в федерации с помощью объединенных вооруженных сил (они заведомо больше, чем у одной части), единого крупного экономического пространства, совместной дипломатии или другиx вещей.

Увы, эти идеи из разряда азов еще не овладели, так сказать, массами в нашей стране. Подозрительность к федерализации не меньше, чем к приватизации или демократизации (как говорит президент Белоруссии А. Лукашенкo, - "российская дерьмократия"). Даже у тех, кто пишет о федерализме в сугубо научном стиле, нередко чувствуется эта затаенная озабоченность, - а не слишком ли все это рискованно?

Нет, не слишком. Слишком рискованно было бы оставаться унитарной страной накануне нового тысячелетия, перед лицом вызова, который брошен России историей. Для такой гигантской и разнообразной страны, как наша, для такой сложной территориальной структуры федерализм уже не роскошь, а императив - неизбежная форма существования.

Есть у журналистов такая привычка - именовать правительство США "Вашингтоном", правительство России "Москвой", правительство Франции "Парижем" и т.п. Эта метафора давно стала привычной, и никому не придет в голову подумать, будто речь идет о конкретных городах, - скажем, о Лужкове, а не о Ельцине. Столь же ясно и то, что речь при этом не идет о французах или о русских вообще - нет, речь идет только о властях.