Российский федерализм: парадоксы, противоречия, предрассудки: читать книгу онлайн полностью и бесплатно

Введение 

Заглавие этой книги звучит довольно мрачно. Может сложиться впечатление, что автор относится к российскому федерализму иронически, видя в нем только клубок исторических парадоксов, политических противоречий и общественных предрассудков. Это не так. По моему мнению, федерализация - самая успешная из главных направлений наших реформ. Она стоит в одном ряду с такими направлениями, как приватизация в экономике, разгосударствление общественной жизни, деидеологизация духовной культуры, демократизация политического уклада. Федерализация выглядит в этом контексте как коренная реформа государственного устройства и, говоря словами Томаса Джефферсона, как территориальная форма демократии.

Россия пытается победить на всех этих направлениях одновременно. В тактическом смысле это неизмеримо труднее, чем тот путь, который обычно избирают проходящие обновление страны, когда они сосредоточивают усилия общества на одном-двух направлениях, приспосабливая остальные стороны общественной жизни к этим немногим целям. Чаще всего жертвуют при этом демократизацией, потому что в жестких условиях авторитарных режимов проще заставить общество потерпеть (по крайней мере, кажется, что проще). Зато Россия выигрывает стратегически, потому что в ней происходит всестороннее оздоровление общества, оно оказывается более глубоким и быстрее становится необратимым.

Конечно, в этом был большой риск, в известном смысле политическое геройство - решиться на сражение по всем направлениям сразу. Это решение опиралось на глубинную веру российского общества в то, что ему это будет по плечу. Однако все эти главные направления не только подпитывали друг друга успехами, но и конкурировали друг с другом за внимание общества, за его духовные ресурсы (да и за материальные тоже). Если бы федерализация была единственной целью общества, ее можно было бы проводить куда быстрее, не оглядываясь, например, на противодействие региональных элит, на движения националистического толка, на обострение проблем распада страны - всем этим можно было бы пренебречь, если бы Россия осталась в рамках авторитарного уклада общественной жизни.

Поэтому напрасно энтузиасты федерализации досадуют на то, что дело идет слишком медленно, что власти медлят и колеблются. Если учесть нужды стратегии "реформ на всех фронтах", то продвижение на фронте федерализации выглядит едва ли не самым впечатляющим.

Так что название книги отражает вовсе не низкую оценку автором того, что называется российским федерализмом, а его глубокую тревогу за судьбу этого явления. Более того, тревогу вызывает именно особо высокая скорость федерализации, именно то, что она, по-видимому, оторвалась от остальных направлений реформирования России слишком далеко. Все более крепнет убеждение, что общество наше оказалось не готовым еще к восприятию таких стремительных перемен и таких непривычных инноваций. Крепнет подозрение, что политики сознательно закрывали глаза на многие проблемы долговременного характера, откладывая их решение "на потом" ради поддержания высоких темпов федерализации. Крепнет, наконец, мысль о том, что это "потом" наступает уже сегодня и что в самом ближайшем будущем России придется платить по векселям, и платить несмотря на то, что проценты могут оказаться непомерно высокими, так как проблемы слишком долго развивались без контроля и успели набрать немалую разрушительную силу.

Именно об этих проблемах и хотелось бы поговорить с заинтересованным читателем - не о достижениях, а о проблемах, то есть о парадоксах русского варианта федерализма, о накопленных противоречиях, о предрассудках, которые мешают здраво судить о федерализме и развивать его достойным образом. Отсюда и название книги.

Наверное, далеко не каждый читатель заведомо согласится с тем, что федерализация идет у нас быстро и хорошо. Однако, на мой взгляд это именно так. Я глубоко убежден в том, что строительство федерализма протекает в нашей России удивительно высокими темпами и на редкость эффективно. Этого было трудно ожидать в стране, где не только нет добротных федеральных традиций, но вместо них есть множество предрассудков псевдофедерализма, которым большевики прикрывали жесткий и жестокий унитаризм своего государства.

Успехи федерализации нашей страны несомненны. Несомненен прежде всего ее политический успех. Несомненно кардинальное возвышение роли регионов в предопределении национальной внутренней политики, причем речь идет не о росте влияния региональных элит (оно было весьма велико и при большевиках), а о громадной роли общественного мнения в регионах, о той встревоженности, с которой кремлевские и прочие центральные власти следят за реакцией регионов на свою политику и вследствие которой эти власти готовы свою политику менять. Многие региональные политики стали весьма заметными фигурами на общероссийской арене.

Вполне очевиден и экономический успех федерализации. После капитального разгосударствления общественной жизни страны Центр лишился рычагов решающего воздействия ив размещение производительных сия. Достаточно сказать, что ныне Министерство экономики - этот остаток всемогущего Госплана - контролирует всего 8% (!) инвестиций в стране, остальное приходится на частный и смешанный сектора или на госпредприятия, которые сами осуществляют инвестирование. Это значит, чти экономическая жизнь в стране кардинально децентрализована, она протекает совершенно пo-разному в разных частях страны, в том числе и в зависимости oт курса региональных властей, поэтому такую децентрализацию можно счесть, косвенным образом, признаком федерализации России.

Самая очевидная сторона федерализации - это бюджетный федерализм. За годы перестройки и реформ доля регионов в консолидированном бюджете страны выросла с 40 до 55%, и власти регионов получили широкие права распоряжаться своими бюджетами. При этом регионы со слабой налоговой базой получают громадные средства из федерального бюджета (14% его доходной части). Это означает, что в области бюджетного федерализма Россия совершила настоящий прорыв.

Одним словом, федерализация является, по-видимому, самым успешным участком общественных реформ, протекающих сегодня в России, - по крайней мере, являлась таковым до самого последнего времени.

Однако, именно высокая скорость реформирования таит в себе особые опасности. Как сказали бы на Востоке, успехи сеют зубы дракона - те незаметные на первый взгляд досадные мелочи, из которых со временем вырастут настоящие драконы в виде конституционных кризисов, перенапряжений в территориальной структуре общества, а то и общей дискредитации федерализма в глазах широкой общественности. К тому же по ходу истории у российского федерализма появляются свои особенности, историческая судьба которых неопределенна. Может быть, некоторые из них исчезнут после переходного периода, а могут и "окостенеть" в структуре российского федерализма.

Поэтому парадоксы и противоречия, которыми обрастает сегодня федерализация в России, заслуживают самого серьёзного к ним отношения. Судя по всему, их заслоняют нынче куда более серьёзные и грозные проблемы, так что не приходится рассчитывать, что власти немедленно примутся за распутывание проблем федерализма. Однако стоит хотя бы иметь их в виду, в поле зрения, чтобы быть начеку на случай их внезапного обострения.

Именно этому и посвящена данная книга - попытке привлечь внимание к некоторым малозаметным, но весьма, по мнению автора, важным особенностям российского федерализма. Мне довелось пристально отслеживать эти особенности в течение 1993-1997 годов, когда это входило в мои обязанности как члена Президентского Совета. Тем самым я получил весьма ценную возможность наблюдать развертывание федерализации как в Кремле, так и в регионах, в которые приходилось выезжать по 10-15 раз в год. Кроме того, в качестве преподавателя географического факультета МГУ, я каждое лето по месяцу-полтора проводил со студентами в автобусных поездках по России, изучая эти процессы как бы "снизу". Стоит добавить, что я по профессии географ-американист и знаком с американским федерализмом (в том числе благодаря частым поездкам в эту страну и беседам с американскими специалистами в данной области). Подобные знания оказались очень полезными для размышлений о российском федерализме, для оценки его успехов, недостатков и особенностей.

"Коллекцию" этих особенностей я разбил, для удобства восприятия читателем, на три части - парадоксы, противоречия и предрассудки. Каждой из них посвящена своя глава.

В первой главе идет речь о некоторых особенностях российской общественной жизни, с которыми пришлось столкнуться федерализму при внедрении, его в нашу политическую жизнь. Эти особенности удобнее всего рассматривать в манере парадоксов, которая со времен Н. Бердяева стала почти традиционной при описании российской специфики, будь то национальный характер или политическое устройство. Разумеется, подобные особенности выглядят парадоксами только в глазах иностранцев, в русской же культуре они живут вполне органично, и манифестирование их в форме парадоксов служит в данном случае всего лишь литературным приемом.

Вторая глава - о противоречиях, которые родились уже в ходе претворения федерализма в жизнь. Они нажитые, а вовсе не обусловленные исторически.

Третья глава посвящена тоже особенностям и противоречиям, но не настоящим, а мнимым, то есть предрассудкам относительно федерализма вообще и российского в частности, которые широко распространены в нашем общественном сознании. Наиболее вычурные из этих предрассудков на удивление живучи в среде тех специалистов и журналистов Запада, которые пишут о российском федерализме.

В заключение сделана попытка подвести итоги прошедшего этапа федерализации, а также очертить те проблемы, которые, по мнению автора, окажутся наиболее жгучими для развития нашей страны в ближайшем будущем.

Автор выражает глубокую признательность А.В.Новикову за постоянное консультирование по наиболее сложным вопросам федерализма вообще и российского федерализма в особенности. 

Глава первая. Парадоксы 

История российской государственности содержит немало противоречивых традиций - особенно в том, что касается федерализма. При желании любой искушенный исследователь может выбрать в этой истории черты, обычаи  или традиции,  которые "неопровержимо" покажут, что в России федерализм существовал со дня основания государства и пронизывал всю его историю, а может выбрать и другую коллекцию "доказательств", с помощью которых нетрудно показать, что Россия и федерализм ортогональны, что федерализм совершенно чужд России, более того, - он вреден ей. Это, конечно, парадокс, но парадокс очень жизненный и очень русский.

Строить изложение как перечень парадоксов и противоречий - своего рода традиция "русистики", восходящая ещё к Н. Бердяеву, который объяснял пресловутую русскую идею именно таким образом. Последую этой традиции рассуждать и я. Начну с исторических парадоксов, которые достались нам от прошлого, а затем перейду к тем, которые можно назвать "актуальными".

Описание противоречивости исторических судеб федерализма в России можно уместить в семь парадоксов. Они частично пересекаются друг с другом, но важно заметить, что по своей сердцевине они различаются достаточно сильно, чтобы считать их отдельными парадоксами.

Основную толщу своей истории Россия прошла как унитарное, жестко централизованное государство. Однако если принять схему т.н. "пяти России" (Киевская Русь, Русь под игом, Московское царство, Российская империя, СССР), то происхождение первой из них - Киевской Руси - не то что федеральное, но даже конфедеративное. Ведь это был весьма рыхлый союз племен, который держался во многом на единстве крови их князей (все они были Рюриковичи, и слова "князь" и "Рюрикович" были практически синонимами).

Стоит заметить, что эта самая рыхлость не позволила Орде покорить Русь одним ударом, разгромив главный центр ее управления, потому что такого центра не было. Полицентричность помогла Руси выжить как культурной общности, ведь полицентричные структуры заведомо более живучи, чем жестко централизованные.

Тем не менее у нас сложилась прочная традиция думать, что именно рыхлость сгубила этот союз при столкновении с татаро-монгольской Ордой. Воспоминания об этом долго жили в памяти русских, притом сохранялись они в весьма причудливых и противоположных формах. С одной стороны, это застарелая подозрительность к "чрезмерному" обособлению частей страны, которое выглядит как прямой путь к гибельному распаду государства или к его ослаблению перед лицом коварного внешнего врага. С другой стороны, это глубинные традиции земства - автономного существования "малых родин", саморегуляция общественного быта на нижнем уровне без вмешательства верховного владыки; более того, в самые ответственные моменты истории страны именно "земля", то есть собрание земских соборов, решала судьбу государства (вплоть до избрания царей).

Так что в нашей истории мы можем увидеть два ростка федерализма. Во-первых, это федеративные (даже конфедеративные) истоки государственности, которая приобрела потом на редкость жесткие унитарные формы. Во-вторых, это сосуществование власти Центра с автономией на местах. Оба этих ростка выглядят настолько странно на фоне жесткого (жестокого) унитаризма в русской государственной традиции со времен московского царства, что их тоже хочется назвать парадоксами.

Каждый из них имеет свое разрешение. Первый можно объяснить извечным шараханьем русской культуры: увидев в рыхлой конфедерации причину своего закабаления, российское общество шарахнулось в другую крайность, избрав абсолютную монархию с предельной централизацией власти в руках монарха. История российского абсолютизма пронизана неустанной борьбой с любыми формами самостоятельности частей страны, неукротимым стремлением царей добиться беспрекословного подчинения их воле любого подданного и любой уголок своего государства. Медленно, но неуклонно шла борьба с городским самоуправлением, с низовыми формами "протодемократии".