Российский федерализм: парадоксы, противоречия, предрассудки: читать книгу онлайн полностью и бесплатно

Есть, однако, нелепицы гораздо более серьезные. Можно ли назвать федеральным государство, в котором субъекты федерации не вправе распоряжаться судьбой своих налогов - вводить их или отменять? Вряд ли. Между тем в России положение именно таково. Судьбу всех налогов определяет федеральное законодательство, которое позволяет субъектам минимальную инициативу в этой области, оставляя им право распоряжаться лишь несколькими второстепенными налогами. Главные же источники налоговых поступлений четко зарегулированы федеральным законом, который предопределяет долю субъектов в каждом налоге.

Тем, кому это кажется вполне естественным, стоит напомнить опыт такой классической страны федерализма, как США. Здесь не разделяют каждый налог на доли, здесь разделяют сами налоги. Подоходный налог (с физических лиц и с организаций) почти полностью идет в пользу федерации, налог с оборота - штатам, налог с имущества - муниципалитетам и графствам (аналогам наших внутриобластных районов). Каждый из этих налогов составляет основу поступлений в бюджет соответствующего уровня.

Самое же главное в том, что каждый уровень вправе наращивать данный налог до любой планки или вовсе отменять его. Никому и в голову не приходит, что власти штата, например, дай им волю, поднимут налог с оборота до такой высоты, что сделают невыносимыми жизнь и хозяйствование в этом штате. Они не сделают этого хотя бы потому, что губернатор и легислатура (дума по-нашему) непременно проиграли бы следующие выборы. Они не поступят так и потому, что тогда из штата побегут и заводы, и граждане.

Налоговые режимы в США сильно колеблются от штата к штату, но это не порождает особой сумятицы в головах граждан и предпринимателей - где же жить, где размещать заводы. Ведь эти колебания довольно точно отражают различия между штатами в условиях экономической и частной жизни, только с обратным, так сказать, знаком. Это значит, что там, где состояние экономики неважное, власти стараются удержать предпринимателей, снижая налоги, а там, где жизнь бьет ключом, повышенные налоги не покажутся обременительными.

Особенно важно подчеркнуть, что в развитых странах существует четкая связь между уровнем налога и размером оказываемых общественных услуг. Вот характерный пример. В Нью-Гэмпшире (США) налоги штата, можно сказать, отсутствуют (исключая налоги на спиртное, - как здесь говорят, налоги на грехи). Но зато и власти штата считают себя свободными от необходимости строить и поддерживать дороги и т.д. Все это приходится делать самим гражданам и организациям. Рядом расположен штат Массачусетс, власти которого сдирают с жителей такие большие налоги, что штат получил прозвище ''Таксачузетс" (от слова taxes - налоги). Однако на собранные средства власти штата оказывают населению и хозяйству очень широкий спектр услуг.

Муниципальные власти в США широко практикуют введение временных "целевых" налогов. Несколько лет назад я видел это в Давенпорте (штат Айова). Муниципалитет решил построить собственный небольшой аэропорт. На этот счет был проведен референдум, в котором граждане намерение это одобрили. В связи с этим в городе был введен специальный налог, чтобы собрать необходимые средства (не сразу, конечно, но прежде всего в виде обеспечения займа под строительство). Когда аэропорт будет построен и все долги по строительству выплачены, налог отменят.

Подобной практики у нас нет, и настроения таковы, что вряд ли она появится в близком будущем. А жаль. Можно сколько угодно обсуждать способы передачи средств между бюджетами, но пока субфедеральные власти не имеют прав на установление собственных налогов, бюджетный федерализм останется в России ущербным.

Среди главных проблем российского федерализма есть проблемы фундаментальные, но не острые, а есть менее глубокие, но зато исключительно злободневные. К числу фундаментальных проблем в первую очередь относится противоречие, связанное с асимметричностью нашей федерации из-за присутствующего в ней национального признака. Субъекты, выделенные по национальному признаку, охватывают примерно половину территории страны (правда, всего пятую часть населения). По конституции (ст. 5.4), все субъекты равны между собой (кроме права республик на родной язык в качестве второго государственного).

Суть противоречия в том, что на деле, прямо по Оруэллу, некоторые из них равны больше, чем другие, потому что республики располагают обширными писаными и неписаными преимуществами. Этот факт из числа общеизвестных истин, доказывать что-либо тут излишне. Достаточно сравнить, скажем, ситуацию в республике Саха и Магаданской области - двух соседних субъектах РФ, живущих почти исключительно добычей драгоценностей - алмазов и золота: республика процветает благодаря множеству привилегий в распоряжении добытыми алмазами, а область нищает на глазах и еще недавно теряла по 10% населения в год из-за бегства жителей "на материк".

Для официальных речей и документов эта проблема, так сказать, табуирована; такой проблемы здесь как бы не существует. Не существует и рецептов ей скорого решения. Разумеется, было бы безумием требовать немедленной ликвидации национального признака в нашей федерации; предложения такого рода - глупость, если не чистой воды провокация. Но не менее ясно и то, что от запретов на её обсуждение проблема лишь становится всё горячее, обрастает преувеличениями и всё чаще становится одним из козырей оппозиции, когда она критикует Кремль или Белый дом.

Тот факт, что около трети субъектов федерации называются республиками и выделены по национальному признаку - признаку компактного проживания определённой нации (т.н. титульной, то есть давшей название этой республике), является наследием предыдущего этапа политической истории России, притом наследием из числа почти непреодолимых. Такие республики были задуманы как олицетворение большевистской национальной политики, которая стремилась придать нациям страны видимость собственной государственности. СССР стал третьей страной мира, где административно-государственное устройство (АТД) отражало национальный состав (вместе с Югославией и Чехословакией) и на верхнем уровне (союзные республики) было полностью ему подчинено. Впрочем, были и другие страны, содержавшие в своём АТД некоторые элементы такого рода (автономные области или районы). Именно по этому принципу было устроено АТД советской России, где на втором этаже существовали автономные республики, а на третьем, в составе краёв и областей - автономные области и национальные округа.

История показала, насколько опасно внедрение национального признака в АТД: все три государства с "тотальным" его внедрением распались, притом два безболезненно (Чехословакия и СССР), а Югославия заплатила и платит за это многими тысячами жизней.

Национальный признак несовместим с федерализмом. Федерализм задуман для того, чтобы совместить преимущества крупного государства с выгодами самостоятельности территориальных общностей людей, которые, согласно принципам федерализма в условиях демократии, обладают неотъемлемыми и равными (sic!) правами решать свои насущные проблемы самостоятельно по месту проживания. "Равными" - это значит, что они обладают такими правами вне зависимости от каких-либо индивидуализирующих признаков, будь то профессия, чин или нация. Национальный же вопрос решается в принципе внетерриториально, так как решение адресуется всем входящим в данную нацию вне зависимости от места проживания в пределах страны, поскольку их права защищаются во всех точках страны вполне одинаково. Татарин, мордвин, кореец, русский и т.д. имеет право на организацию национальной школы в любом месте достаточного скопления представителей такой нации (достаточного не для настояния на своих правах, а просто для организации подобной школы).

Эта проблема не была бы столь острой для России и вообще могла бы выглядеть довольно милой данью историческим традициям, если бы не следующая острейшая проблема федерализации страны - проблема асимметричной федерации.

На этот счёт новая конституция страны полна недомолвок, которые дают обильную пищу для самых различных трактовок. Они порождены прежде всего весьма жеманным умолчанием относительно вопроса принципиальнейшего. Статья 5.4 гласит: "Во взаимоотношениях с федеральными органами государственной власти все субъекты Российской Федерации между собой равноправны". Не вдаваясь в туманность именно этой формулировки ("в отношениях с федерацией", но "между собой"...), отметим, что в нескольких других местах конституции утверждается прямо обратное, хотя и весьма туманно. Все поименования субъектов в конституции непременно начинаются с республик (та же статья 5, а также статьи главы 3 о федерализме). Несколько раз им присваиваются как бы разные права. В ст. 5 говорится, что республика имеет конституцию, а остальные - устав; в ст. 66 - что статус республики определяется её конституцией, а остальных - их уставами. В чём разница, не пояснено, однако в злободневном понимании современниками конституция заведомо кажется выше устава; значит, в обыденном сознании конституция скрыто фиксирует превосходство республик в главном - в Основном законе. При этом федеральная конституция не предоставляет республикам дополнительных прав в открытую (кроме ст. 68, где им разрешается устанавливать свои языки наравне с русским).

Все эти расхождения - отнюдь не пустая формальность. За ними - весьма существенные различия в возможностях властей республик и областей. В связи с этим вспоминаются слова бывшего министра финансов Б.Федорова, который заметил в начале 1994 года, что за 1993 год главы администраций областей 37 (!) раз угрожали Центру прекратить выплату федеральных налогов - и ни разу этого не сделали, но не потому, что сжалились над Центром, а просто потому, что не имели на сей счет никаких реальных возможностей. Ведь сбором федеральных (и прочих) налогов руководит Налоговая служба, учреждение сугубо федеральное, и предприятия-налогоплательщики адресуют свои "платежки" именно ей, а вовсе не областным властям для последующей передачи в Центр (такая система принята в некоторых странах, но не у нас). Так что областные власти бессильны перехватить поток налогов в Центр. Однако руководители республик такую силу имеют, потому что они контролируют назначения в руководстве своих отделений Центрального банка, с ними тщательно согласовываются и другие назначения на местные федеральные посты, от милиции до Налоговой службы (пожалуй, только ФСБ остается здесь исключением).

Другой пример. В начале 1998 года счетная палата Государственной думы во главе с депутатом С. Болдыревым проверила исполнение Правительством бюджета прошедшего года и вскрыла немало серьезных нарушений. Среди них - громадные различия между субъектами федерации в реальном переводе федеральных трансфертов в бюджеты субъектов. И что самое важное для нашего контекста - сплошь и рядом в областях имело место сильнейшее недовыполнение, тогда как практически во всех республиках - даже перевыполнение. Это как нельзя лучше свидетельствует о том, что в нашей государственной структуре имеется множество скрытых, но весьма действенных механизмов для того, чтобы республики имели преимущества.

Факты такого рода многочисленны. Они хорошо обеспечивают аргументами тех, кто требует покончить с асимметричностью федерации или хотя бы начать работу в этом направлении. Я к их числу не отношусь. Несмотря на предыдущие утверждения о том, что федерализм и национальный вопрос есть явления разного порядка и что федерализм не может служить способом решения или смягчения национального вопроса, я полагаю, что ставить в повестку дня исправление асимметричности РФ было бы ошибочно и уж по крайней мере несвоевременно. На этот счет есть свои аргументы.

Прежде всего, нынешние преимущества республик вовсе не происходят из конституционных недомолвок. Напротив, сама конституция подобными недомолвками просто отразила ту ситуацию, которая уже сложилась в России к тому времени (то есть к 1993 году). Поэтому было бы нелепо нападать на статьи конституции ради исправления существующей де-факто асимметричности. Как раз конституция в ней виновата меньше всего, ведь она эту асимметричность так и не узаконила, ограничившись весьма мягкими формулировками в духе "и нашим, и вашим". Впрочем, именно таким и должен быть классический текст конституции, рассчитанной на долгий срок, - весьма обобщенным, даже туманным, чтобы его мог истолковывать применительно к данному времени специально уполномоченный на то орган - Конституционный суд.

Далее, подобная асимметричность не так уж уродлива, не так уж противоречит сложившимся в России нормам. Республики и вправду опередили остальные субъекты по темпам реальной своей федерализации, их руководство было несравнимо более активно в политической жизни страны. Пока руководители областей козыряли своей аполитичностью, пока они подчеркивали, что являются только хозяйственниками, большинство руководителей республик (особенно Татарстана, Карелии, Якутии) не гнушались самой - настоящей политикой и много в ней преуспели. Как уже подчеркивалось, именно они первыми прорвали блокаду, советского псевдофедерализма, так что можно понять тех сторонников асимметрии, которые говорят, что по нынешним временам республики заслужили свои привилегии.

Нельзя не видеть, что асимметрия слабеет, права субъектов де-факто выравниваются, Это происходит не столько благодаря демаршам областных руководителей, сколько просто по ходу жизни и по мере укрепления Центра. Если согласиться с теми, кто утверждает, что республики "нахватали" привилегий в период крайней слабости центральных российских властей, то этот период, судя по многим признакам, завершился или завершается. Центру все чаще удается настаивать на общих для всех правилах федеративной жизни. Достаточно вспомнить 1993 год, когда многие крупные республики получали из федерального бюджета несопоставимо больше, чем те налоги, которые поступали в него с их территорий. Ныне этой практике положен конец, и если, к примеру, Татарстан мало дает в бюджет России, то мало из него и берет.

На ослабление асимметрии работает и такой процесс, как заключение двусторонних договоров между федерацией и субъектом федерации. Он получает весьма противоречивую оценку в наших СМИ, большинство склонно видеть в этом перерождение конституционной федерации в договорную. Отложим разговор об этом до специального раздела, здесь же отметим любопытный генезис этого процесса. В свое время. В 1993 году, он был задуман как демпфер в отношениях с особо "трудными" республиками - Татарстаном и Чечней, а также для упорядочения особого (эксклавного) положения Калининградской области. Потом такого же статуса стали добиваться самые ревнивые руководители других республик, и в результате процесс превратился в опровержение своих первоначальных целей. Ведь на старте имелось в виду дать особый статус тем регионам, с которыми такие договора заключались, причем имелось в виду дать его считанному числу субъектов, чтобы сильнее подчеркнуть их исключительность. А теперь мы видим, что процесс стал массовым, договора заключаются со множеством областей и краев, а не только с республиками. Тем самым явление, которое грозило превратиться в мощный рычаг асимметричных отношений, превратилось на деле в компрометацию асимметрии, в орудие выравнивания статусов.

Наконец, самый весомый аргумент против немедленного развертывания борьбы с асимметрией - это серьезные политические опасности. Слов нет, угроза государственного развала России (по стопам СССР) миновала, она возможна ныне только из-за чрезвычайных событий, да и то не столько в регионах, сколько в самой Москве. Однако между идеальным состоянием государственных дел и государственным распадом лежит множество промежуточных сценариев, и чем ближе они в этой шкале к распаду, тем нежелательнее. Так что обострение внутрифедеративных отношений ради форсирования борьбы с асимметрией все еще чревато для России если и не распадом, то немалым уроном другого уровня.

Резюмируя, можно заключить: национальный признак в структуре российского федерализма есть досадное противоречие, связанная с ним асимметрия в правах субъектов противоречит духу конституции страны, однако это не только неизбежное наследие прошлого, но и состояние, отражающее современное положение дел, так что борьба с асимметрией если и возможна, то лишь в будущем, тогда как сегодня ее форсирование опасно политически.

Хотелось бы в этой связи напомнить, что с принятием конституции федерализация страны только началась, а вовсе не завершилась. Поэтому не следует раздражаться сверх меры по поводу кажущихся неувязок между статьями конституции, а уж тем более по поводу размытости смысла, нечеткости формулировок. Конституция, повторюсь, и должна быть туманной, чтобы Конституционный суд мог ее истолковывать применительно к историческому моменту. Иначе в текст постоянно придется вносить поправки. Показателен пример США, самой старой федеративной страны мира: их конституция в пять раз меньше нашей, зато поправок всего 27 за двести лет (на практике 17, потому что первые десять - Билль о правах - были приняты почти сразу вслед за конституцией). Нынешнее понимание этого текста разительно отличается от того, каким оно было двести лет назад (Верховный суд, например, вначале занимался в основном назначением послов, а ныне является одним из самых мощных рычагов государства - и это без особых специальных поправок). Очевидно, и нашей конституции предстоит пережить определенные метаморфозы - лишь бы они протекали более мирно, нежели в США, где ради 13-й поправки о запрете рабства пришлось пройти через кровавую гражданскую войну...

Наша новая конституция с немалым трудом врастает в реальную жизнь страны. После стольких лет кропотливого труда над её вариантами, после стольких споров и политических драк хотелось надеяться, что с официальным принятием конституции самое трудное останется позади. Увы, самое трудное, по-видимому, начинается только после этого, и к этому придётся привыкать.

Пожалуй, труднее всего даётся понимание специфики самой Конституции как Основного закона государства. В нём поневоле хочется видеть некую скрижаль завета, на которой начертаны жёсткие и ясные правила общественной жизни страны. И когда выясняется, что конституция не содержит рецептов на все случаи жизни, да к тому же написана местами весьма туманным языком, то это обескураживает и даже раздражает. Всё чаще слышатся упрёки в несовершенстве Основного закона, в его противоречивости, умозрительности и неспособности отразить особенность именно российской действительности.

Эти упрёки несправедливы. Конституция излагает вопросы крайне сложные, но и для того, чтобы её можно было трактовать применительно к текущему моменту, исходя не из буквы закона, а из его духа, ее текст должен быть достаточно обобщенным. Конечно, подобная трактовка - занятие весьма опасное, превращающее незыблемость Основного закона в нечто подвижное, способное меняться по злобе дня. Поэтому толкование конституции поручают обычно специальному органу судебной власти, который облечён особым доверием общества. У нас это Конституционный суд, в США - Верховный суд.

В этом отношении пример американской Конституции особенно показателен. Именно благодаря своей туманности и деятельной работе Верховного суда она просуществовала двести с гаком лет и стала на сегодня самый старой действующей конституцией в- мире. В ней всего две тысячи слой, притом множество архаизмов ("ни один солдат не должен в мирное время размещаться на постой в каком-либо доме без согласия его владельца...''), так что и речи не идёт о том, чтобы конституция предусматривала все трудности общественной жизни. Однако и Верховный суд, и общественность страны постоянно вчитывались в свою конституцию, углубляли её понимание, меняли трактовку и вносили поправки. Спорили не просто о словах - об артиклях! В конституции нет прямого запрета на выход штатов из состава федерации, и полтора века назад, накануне гражданской войны, этот запрет пытались усмотреть в определенном артикле при слове "народ". Ведь американская конституция, как и наша - (вернее сказать - и наша, как американская), начинается сливами "Мы, народ...". Поскольку же сказано "the people", а не "a people", то имеется в виду не сборище людей, а вполне конкретный, единый народ, в едином, неразделимом государстве...

Наша конституция тоже содержит множество мест, которые нуждаются в углубления, в осмыслении, трактовка и, по меньшей мере, и общественном обсуждении. Эти процессы уже начались, и это весьма позитивный факт, Поэтому не стоит принимать споры о конституций за конституционный кризис. А ведь именно так выглядело, например, столкновение палат Федерального собрания и Президента в 1994-1995 годах вокруг проблемы формирования Совета Федерации. Всё развивалось по классическим для мирового опыта канонам, вплоть до споров о том, как именно понимать конкретное слово из конституционного текста - слово "формирование" применительно к Совету Федерации в отличие от слова ''выборы" применительно к Государственной Думе (статья 96, часть вторая).