П.А. Столыпин: реформатор на фоне аграрной реформы. Том 2. Аграрная реформа: читать начало книги онлайн

В этих условиях Указ 9 ноября 1906 г. натолкнулся в Государственном совете на упорное сопротивление правой группы. Он оказался неприемлемым по своей буржуазной сущности, по своей органической связи с «новым строем», своими неизбежными социально-политическими последствиями. Против указа выступила и левая группа: для нее приоритетной была «реформа общегражданского характера», а столыпинская аграрная реформа лишь отодвигала ее, делая все более проблематичной. Хотя правая группа весной 1910 г. еще не составляла большинства, а необратимость начатого процесса земельного переустройства осознавали и противники указа, для одобрения его в Мариинский дворец для баллотировки пришлось явиться всем министрам-членам Государственного совета во главе с П.А. Столыпиным. Что же касается политических реформ из программы П.А. Столыпина, то рассматривались они в Государственном совете при очевидном преобладании правых, а негативное к ним отношение последних определялось нежеланием правого крыла третьеиюньского блока поступаться и малой толикой своего положения и привилегий, а также законодательно закреплять перемены, обусловленные революцией 1905–1907 гг. Таким образом, сложившееся правое большинство парализовало реформаторскую деятельность и Думы, и правительства, превращая Государственный совет в «гибельную запруду» для либеральных реформ.

4. Землеустройство – главное направление столыпинской аграрной реформы

4.1. Отграничение крестьянских земель и попытка ликвидации общины

10 октября 1906 г., примерно за месяц до Указа от 9 ноября, под председательством П.А. Столыпина состоялось заседание Совета министров, на котором присутствовало 11 человек. На нем было рассмотрено 11 вопросов, в том числе и вопрос «О дополнении некоторых постановлений действующего закона, касающихся крестьянского землевладения и землепользования». Министр финансов В.Н. Коковцов, Главноуправляющий землеустройством и земледелием Б.А. Васильчиков и обер-прокурор Святейшего Синода А.Д. Оболенский, не возражая в принципе против намеченных в проекте мер, категорически высказались против проведения их до созыва Думы. Предлагаемая реформа, утверждали они, предрешит направление всего последующего законодательства о крестьянах и явится «смертным приговором» для общины. Давая право «каждому домохозяину во всякое время требовать учреждения своего надела в личную собственность, законопроект дает возможность отдельным» крестьянам «влиять на судьбу общины настолько, что само ее существование сделается немыслимым». Неблагоразумно поспешно «разрушать тот фундамент, на котором веками зиждилось все бытие» крестьянства, не подвергнув этот вопрос «сколько-нибудь широкому обсуждениею» с участием крестьян. «Выиграют от этой меры и будут ее приветствовать лишь те немногие домохозяева», которые имеют наделы больше, чем положено на их семьи. Содержание этой реформы отвечает интересам исключительно зажиточного крестьянства. Поэтому проведение ее в жизнь посеет в крестьянской среде «семена раздора и междуусобиц». Противники реформы говорили, что если этот проект будет проведен помимо Государственной думы, то «к голосам принципиальных сторонников общины единодушно примкнут все крайние партии, как правые, так и левые, воспользовавшись уязвимым на этот раз положением правительства», которое вряд ли сможет «отразить обвинение в некоторой узурпации законодательных прав» по данному вопросу. Очень возможно, что таким же будет отношение к этому «неосторожному шагу правительства» и политических групп, настроенных более умеренно[302].

П.А. Столыпин и большинство присутствовавших министров (8 против 3) высказались за проведение этой меры в порядке 87 ст. Основных законов. Аргументация сторонников данного решения заключалась в том, что «предоставление крестьянам возможности иметь личное надельное имущество и распоряжаться им по своему усмотрению является едва ли не более важным и непреложным, нежели передача им на льготных условиях земель казенных, удельных и частновладельческих». Министры утверждали, что указанные меры приведут к ослаблению земельного голода и успокоению крестьян. Кроме того, по их мнению, «общинное и семейное владение надельным имуществом препятствует укреплению в широких слоях сельского населения правильных взглядов на частную собственность вообще». Министры указывали, что новый политический порядок нуждается в соответствующих экономических основах, зиждущихся на началах личной собственности и на уважении собственности других. «Только этим путем создана будет та крепкая среда мелких и средних собственников, которая повсеместно служит оплотом и цементом государственного порядка». «Обновленный в России политический строй, высоко поднимая значение личности в государстве, требует предоставления широкого простора самодеятельности и предприимчивости отдельных лиц»[303].

Сама же аграрная реформа, по воспоминаниям А.А. Кофода, началась довольно буднично. Также в октябре 1906 г., уже после заседания правительства, П.А. Столыпин созвал «около полусотни более или менее влиятельных персон», в числе которых был и сам А.А. Кофод. Многие друг друга не знали. Сбор был назначен на без пяти девять вечера. Их привели в небольшую комнату между кабинетом П.А. Столыпина и залом заседаний. В углу данной комнаты стояли старинные английские часы. Когда они пробили первый из девяти ударов, в комнату вошел П.А. Столыпин и пожал руку каждому из присутствующих. После этого он направился в зал заседаний. Все последовали за ним. Когда последний вошел туда, дверь заперли, то есть опоздавшие вынуждены были остаться снаружи. Таким образом, П.А. Столыпин начал приучать высокопоставленных российских чиновников к западным порядкам, то есть не опаздывать[304].

В своем выступлении премьер-министр возвестил о начале земельной реформы и призвал немедленно приступить к делу. После этого последовали замечание от каждого участника совещания. П.А. Столыпин их внимательно выслушал и ответил на каждое. В конце он сказал, что здесь присутствует цвет русской интеллигенции (по его определению – «генералы землеустройства») и что невозможно найти других, более подходящих для выполнения возложенной на них миссии. Затем всех разделили на 10 групп по 2–3 человека в каждой, после этого группам выдели по 2–4 губернии, которые они должны были объехать и «подготовить в нужном направлении». Схема действий была такой: в каждой губернии должно было созываться совещание, подобное тому, которое организовал П.А. Столыпин, где присланные из Санкт-Петербурга «инструктора» доложили бы о «намерениях правительства в области земельного вопроса, объяснили, какие реформы будут проводиться и цели этих реформ».

Воронежскую, Тамбовскую и Херсонскую губернии должна была посетить группа, состоявшая из члена Консультации при Мининистерстве юстиции А.И. Лыкошина и управляющего отделением Крестьянского банка Б.Н. Фосса; Казанскую, Симбирскую, Саратовскую и Пензенскую – управляющий Земским отделом МВД Я.Я. Литвинов и чиновник особых поручений при министре внутренних дел В.И. Голованов; Харьковскую, Екатеринославскую и Таврическую – управляющий делами Комитета по землеустроительным делам, директор Департамента государственных земельных имуществ А.А. Риттих и чиновник особых поручений Главного управления землеустройства и земледелия В.Ф. Сафонов; Смоленскую, Черниговскую и Полтавскую – начальник Переселенческого управления Г.В. Глинка и чиновник особых поручений Главного управления землеустройства и земледелия А.А. Катенин; Киевскую, Подольскую, Волынскую и Бессарабскую – помощник управлющего Земским отделом МВД Д.И. Пестержицкий и инспектор по сельскохозяйственной части Д.М. Бодиско; Минскую, Виленскую, Ковенскую и Гродненскую – помощник управляющего Земским отделом МВД К.К. Стефанович, член Совета министра внутренних дел В.И. Бафталовский и делопроизводитель главного управления по делам местного хозяйства А.Ф. Вендрих; Орловскую, Тульскую и Рязанскую – член Совета Крестьянского поземельного банка А.Б. Враский и вице-директор Департамента общих дел МВД К.К. фон Веймарн; Уфимскую и Самарскую – директор Департамента Окладных сборов А.А. Вишняков и ревизор землеустройства С.С. Шилкин; Новгородскую, Владимирскую и Нижегородскую – помощник статс-секретаря Государственного совета С.В. Безобразов и член Совета Крестьянского поземельного банка Г.В. Калачов[305].

Группе, в которую входил А.А. Кофод, на тот момент бывший чиновником особых поручений Главного управления землеустройства и земледелия (помимо него в ней были: тайный советник С.И. Куколь-Яснопольский и помощник управляющего Земским отделом МВД Н.Н. Купреянов), досталась Могилевская, Витебская, Псковская и Курская губернии. Не везде прибывших встретили хорошо (особенно в русских губерниях). Так, в Пскове газеты их назвали «наемными генералами» (в пику столыпинского термина «генералы землеустройства»). В Курске в одном из печатных органов правых А.А. Кофода охарактеризовали «бродячим датчанином, подмастерьем шорника», который не смог честно добывать средства к существованию у себя на родине и поэтому приехал в Россию, где хочет учить русских крестьян, как они должны делить землю между собой, о чем они, конечно же, не имеют никакого понятия. С курскими крестьянами поладить также не удалось, единственное, чего они хотели, – так это помещичьей земли. Другие группы, по утверждению А.А. Кофода, были встречены еще хуже. Однако «все мы все-таки вернулись невридимыми в Санкт-Петербург, – писал впоследствии он, – ни на кого из нас не было совершено покушение, и мы определенно внесли какой-то вклад в успокоение возбужденных умов»[306].

I и II Государственные думы отказались утвердить Указ от 9 ноября 1906 г., лишь 14 июня 1910 г., во время работы III Государственной Думы, П.А. Столыпину удалось добиться того, чтобы этот Указ стал законом. Между Указом 9 ноября 1906 г. и Законом 14 июня 1910 г. прошло 4 года, в ходе которых, по сути, был сформирован институт русского землеустройства. В этих условиях был чрезвычайно необходим Межевой устав, в котором регламентировались бы все виды межевания, устанавливались меры к восстановлению нарушения права собственности, а также следовала уголовная ответственность за нарушение чужой земельной территории. Однако рассмотрение проекта Межевого устава началось в 1865 г. и длилось до 1903 г., вследствие чего документ вышел значительно устаревшим. К числу недостатков данного устава относилась «весьма малая приспособленность его к потребностям частного землевладения, то есть установлению точных юридических границ каждого отдельного владения, выражаюшегося… в малой доступности межевания и различных межевых действий, вследствие сложности и дороговизны вызываемой ими процедуры и медлительности исполнения». Землеустроительные комиссии были учреждены именным высочайшим Указом 4 марта 1906 г. Для общего руководства над ними тогда же создавался Комитет по землеустроительным делам при Главном управлении землеустройства и земледелия. Деятельность этих комиссий на протяжении реформы дважды подвергалась корректировке: после Закона от 4 июня 1910 г. и после Закона от 29 мая 1911 г.[307]

Указ от 9 ноября 1906 г. и Закон от 14 июня 1910 г. имеют не только сходство, но и различия. Во-первых, объем закона значительно обширнее ранее изданного указа: три раздела Закона и 60 статей (в Указе – 18). Но главные изменения содержались все-таки в содержании самого Закона. По Указу от 9 ноября 1906 г. единственным основанием закрепления земельных участков в собственность крестьян-общинников служило личное заявление выделяющихся крестьян; в Законе от 14 июня 1910 г. была закреплена норма об автоматическом переходе всех сельских общин, образованных до 1887 г. и не производивших внутренних общих переделов земельных участков, к частному участковому или подворному владению независимо от желания членов общины. Во всех остальных общинах порядок закрепления земельных участков в собственность крестьян оставался прежним. В Законе от 14 июня 1910 г. допускалась возможность заявления, просьбы крестьян-домохозяев в течение двух лет с момента переселения на казенные земли Азиатской России, о закреплении за ними на праве собственности ранее принадлежавших им земельных участков по месту прежнего жительства. Но заявленная просьба не порождала обязанности власти ее удовлетворить: в заявлении могло быть отказано. По существующему положению община могла передавать высвободившиеся земельные участки наиболее нуждающимся крестьянам в целях ускорения распада крестьянской общины на индивидуальные хозяйства. Квалифицированный порядок голосования в случае выхода из общины (на это требовалось согласие 2/3 от общего числа крестьян, имевших право голоса), установленный указом, был сохранен Законом 14 июня 1910 г. только для тех общин, в которых оставались еще крестьяне, не закрепившие за собой земельные участки. В том случае, если все крестьяне-домохозяева общины уже владели земельными участками на праве личной собственности, достаточно было получения согласия простого крестьянского большинства (этот порядок распространялся на любой вид крестьянской общины Царства Польского)[308].

Закон 14 июня 1910 г. гласил, что право на разработку недр сохранялось за общиной, даже если данный участок земли находился в собственности крестьянина, но, в отличие от указа, закон предусматривал право крестьянина на получение компенсации за ущерб, нанесенный сельскохозяйственным постройкам, плодородию почвы, исключения земли из сельскохозяйственного оборота и т. п. Законом также было предусмотрено ограничение количества земли в одних руках вследствие ее приобретения (в границах одного уезда). Принимая во внимание различную степень плодородия почвы, закон дифференцировал предел владения по регионам России в соответствии с земельным кадастром: количество земли на Северо-Западе страны было большим, нежели в Малороссии. Последний, третий раздел закона регулировал права несовершеннолетних крестьян на получение земли и устанавливался срок исковой давности. Так, если несовершеннолетние в результате выделов оставались без земельных наделов (полностью или частично), то они получали право предъявлять иск к общине о взыскании стоимости отобранной у них земли. Срок исковой давности для данных категорий дел устанавливался общий (десять лет), но если на момент введения в действие закона этот срок оказывался меньше двух лет, то его продолжительность восстанавливалась до двух полных лет со дня обнародования закона.

Это был первый шаг на пути реализации аграрной реформы, толчок к разрушению общины: проблемы чересполосицы совместным пользованием угодьями не затрагивались. В дальнейшем реформа корректировалась и другими законами. Например, Закон от 29 мая 1911 г., касающийся землеустройства[309]. Основной упор делался на образование хуторских (с перенесением усадьбы на свой участок) и отрубных (с оставлением усадьбы в деревне) участковых хозяйств. С согласия пятой части домохозяев деревни можно было бы взять вместо разрозненных полос равноценный участок в одном месте при сохранении двора в деревне (отруб). Если крестьянин переселялся на свой отдельный участок со всем хозяйством, это землевладение называлось хутором.

Всеми крестьянскими делами ведало Министерство внутренних дел. Организацию земельных преобразований оно проводило через Земский отдел (был создан для поземельного устройства и общественного управления крестьянством пореформенной России, его предшественником был Земский отдел Центрального статистического комитета МВД (4 марта 1858 г. – 27 июля 1861 г.), который проводил подготовительные работы к акту освобождения крестьян от крепостной зависимости. В губерниях этим делом занимались губернаторы, губернские присутствия (были учреждены в 1861 г. при принятии Положения о губернских и уездных о крестьянских делах учреждениях, в 1889 г., при введении Положения о земских участковых начальниках, они были преобразованы в губернские присутствия. Присутствие представляло собой независимую межведомственную комиссию (а по некоторым делам – судебную инстанцию) под председательством губернатора, состоявшую из губернского предводителя дворянства, вице-губернатора, прокурора окружного суда или его товарища и двух непременных членов от правительства. Два непременных члена присутствия были его штатными сотрудниками); в уездах – уездные съезды (одно из установлений по крестьянским делам Российской империи; административно-судебное учреждение, вышестоящее по отношению к земским начальникам и городским судьям); в волостях и деревнях – земскими начальниками (особые чиновники в Российской империи в 1889–1917 гг., сочетающие на территории своего участка (меньшего, чем уезд) административную власть по отношению к крестьянам и их сообществам (сельским обществам и волостям) и ограниченную судебную власть по отношению ко всему населению. Земские начальники как администрирующие чиновники заменили собой уездные по крестьянским делам присутствия, а как судебная инстанция – упраздненных мировых судей. Верхними инстанциями по отношению к земским начальникам выступали уездный съезд и губернское присутствие со всеми административно-полицейскими властями: старшинами, старостами и десятскими. Так как выступление против столыпинской аграрной реформы рассматривалось как антиправительственное, то значительную роль в проведении преобразований сыграл и Департамент полиции[310].

Активную роль в проведении аграрной реформы П.А. Столыпина также сыграло Главное управление землеустройства и земледелия, которое возникло на базе Министерства земледелия и государственных имуществ 6 мая 1905 г. Новое ведомство расширило круг своих обязанностей и несколько понизило статус (главное управление вместо министерства). Главное управление землеустройства и земледелия включало в себя: Канцелярию главноуправляющего землеустройством и земледелием, Сельскохозяйственный совет, Ученый комитет, Департамент земледелия, Отдел сельской экономии и сельскохозяйственной статистики с Кустарным комитетом и Комитетом по делам о ссудах на сельскохозяйственные улучшения, Отдел земельных улучшений, Лесной департамент с Лесным специальным комитетом, Департамент государственных земельных имуществ, Гидрологический комитет, Переселенческое управление, созданное 2 декабря 1896 г. и переданное 19 октября 1905 г. из МВД[311].

4 марта 1906 г. при Главном управлении землеустройства и земледелия был создан Комитет по землеустроительным делам. Указом на комитет были возложены две основные задачи: помощь Крестьянскому поземельному банку в деле закупки земли крестьянами и содействие населению в устранении недостатков существующего землевладения. В период своей деятельности Комитет осуществлял подготовку и проведение столыпинской аграрной реформы; руководил деятельностью губернских и уездных землеустроительных комиссий; разрешал выдачу ссуд и пособий на землеустройство и мелиорацию; определял условия продажи и сдачи в аренду казенных земель. Положением о землеустройстве от 29 мая 1911 г. надзор за правильностью действий землеустроительных учреждений был предоставлен Сенату, а общее руководство ими осталось за главноуправляющим землеустройством и земледелием и Комитетом по землеустроительным делам. По Указу от 4 марта 1906 г. членами Комитета состояли: председатель комитета по назначению главноуправляющего землеустройством и земледелием; товарищ главноуправляющего; управляющие Государственным дворянским земельным и Крестьянским поземельным банками; члены комитета, представители от ведомств: императорского двора и уделов, внутренних дел, финансов, юстиции; управляющий делами комитета, он же директор Департамента государственных земельных имуществ и его помощник; представитель государственного контроля. Впоследствии состав Комитета пополнился, в частности были введены второй товарищ главноуправляющего и представители Управления казачьих войск Военного министерства. Членами комитета назначались также отдельные лица по особым высочайшим повелениям и по представлениям главноуправляющего землеустройством и земледелием. Делопроизводство комитета осуществляла Канцелярия, которая находилась в составе Департамента государственных земельных имуществ. Канцелярия включала в себя делопроизводства: юридическое, организационное, ссудное, статистическое, инспекторское и др. При канцелярии Комитета находились представители Главного управления землеустройства и земледелия в Совете Крестьянского поземельного банка (с 1908 г.), уполномоченные Комитета по землеустроительным делам (с 1911 г.), состоящие при комитете (тоже с 1911 г.). Комитет имел своих представителей в сельскохозяйственных и земельных комиссиях Государственной думы и Государственного совета. С 1 января 1913 г. выходило периодическое издание «Известия Канцелярии Комитета по землеустроительным делам»[312]. 2 ноября 1915 г. Главное управление землеустройства и земледелия было переименовано в Министерство земледелия. Переименование не повлекло за собой изменений в структуре и функциях.

Сам термин «землеустройство» в период аграрной реформы П.А. Столыпина трактовался по-разному. Так, в широком смысле под «землеустройством» понималась вообще система межевых работ, в узком – и отграничение крестьянских наделов от казенных земель, и образование переселенческого земельного фонда, и реформа крестьянского надельного землевладения, а также поземельное устройство инородческого населения. Каждое из этих направлений столыпинского землеустройства было достаточно масштабным и носило на себе отпечаток своего времени, в их число входило: 1) измерение и размежевание земель чисто хозяйственного характера (разбивка на угодья, нарезка полей для различных пахотных севооборотов, придание отдельным участкам удобного размера и удобной форм); 2) измерение земель разных владельцев для выяснения количества угодий, установление основ оценки этих земель для последующего налогового обложения; 3) установление технических и юридических границ между земельными собственниками; 4) решение задач общего характера (проведение научно-географических исследований, государственных и административных разграничений), государственные учреждения не всегда оказывались на должной высоте[313].

«Центральными мероприятиями землеустройства являются работы по созданию правильной конфигурации земельных владений, разделу земель общего пользования нескольких владельцев, по проведению дорог к отмежеванным участкам, расселению населения по площади землеустройства в целях приближения земли к хозяйственным центрам, – писал известный землеустроитель, исследователь этого процесса И.В. Мозжухин, – все эти работы, направленные на урегулирование положения земельных владений в пространстве, составляют землеустройство в тесном смысле слова. Обычно одновременно с проведением такого рода мер предпринимается ряд других, в целях общего улучшения условий землепользования: осушение и орошение земли, укрепление оврагов и т. п.»[314].

В основу поземельно-устроительных работ была положена задача, которая преследовала три цели: 1) главнейшая заключалась «в установлении постоянных, точно определенных в натуре границ земельных наделов крестьянских участков»; 2) увеличение земельных наделов тех селений, которые не имели достаточного количества земли, «путем прирезки им, по мере возможности, смежных казенных земель»; 3) «в возможном уменьшении чересполосности владений сельских обществ и сведении отдельных участков фактического пользования в возможно меньшее число отрубов». «Определенность границ землепользования местного населения и твердость его прав на землю, достигаемая путем установления внешних границ владений», должна была, по мнению ГУЗиЗ, «обеспечивать спокойное и бесспорное пользование принадлежащими населению землями, предупреждать возможность весьма распространенных… захватов земель посторонними лицами»[315].

Первым этапом разрушения крестьянской общины П.А. Столыпин считал отграничение крестьянских земель от участков других крестьян, государственных и помещичьих земель. Впервые проблема технического размежевания встала сразу после реформы 1861 г. В идеале правительство должно было произвести учет всех земель, в зависимости от того, в чьих руках они оставались, и зафиксировать это в письменном виде. Причем соответственные бумаги (уставные грамоты) должны были находиться и у крестьян, и у помещиков. В действительности «межевание при отводе земли крестьянам, когда оно имело место, было проведено из рук вон плохо. Мировые посредники в большинстве случаев просто показывали крестьянам границы их наделов, не закрепляя их в натуре»[316].

Ни одна сделка между крестьянами и помещиками не обходилась без прирезки нескольких десятин земли, это делалось для того, чтобы склонить крестьян к отграничению своих наделов. Такое действие помещиков иногда вызывало совершенно обратную реакцию, и крестьяне расценивали это как желание обмануть их и категорически отказывались от формального отграничения. Помещик в дальнейшем, как правило, настаивал на своих правах, и дело передавалось в суд. Бывали случаи воистину анекдотические. Так, 108 лет тянулось дело о размежевании крестьян Балашовского уезда Саратовской губернии с местными помещиками. В нем участвовало 69 крестьянских обществ, 253 совладельца-дворянина и 150 адвокатов. Бумаги по делу занимали несколько комнат. 70 лет продолжалось дело о размежевании земельной дачи крестьян села Большой Ярославы Данковского уезда Рязанской губернии с наследниками графа Зубова и князя Барятинского.

В аграрных отношениях присутствовала неустойчивость и запутанность, повседневными выразителями которых являлись многочисленные закосы, потравки, порубки, запашка чужой земли, самоуправство, иски о восстановлении нарушенного владения, иски о праве собственности на землю. Среди крестьян смутному понятию о неприкосновенности чужой земельной собственности способствовало немало недостатков в отечественном законодательстве. Неопределенность земельного устройства крестьян развивала в них убеждение, что разные виды права участия в пользовании помещечьими угодьями представляли собой лишь переходную ступень к тому, что вся помещичья земля перейдет в их владение. Все попытки помещика, имевшие цель оградить себя от бесконечных захватов проведением канав, приглашением землемера для установления границ, влекли за собой сплошные беспорядки[317]. Таким образом, одной из основных нужд деревни являлось устранение неопределенности земельной собственности, при которой ни помещик, ни крестьянин не знали точно, в каком количестве и в каких границах они владели или должны владеть землей. Всего за 1907–1915 гг. поступило 1 670 исков о разделе общих угодий крестьян и помещиков, однако только в 17 % случаев такие разделы были произведены землеустроителями.

Серьезной причиной, препятствовавшей нормальному развитию крестьянского хозяйства, являлась чересполосность. В суждениях исследователей крестьянского хозяйства начала ХХ в. высказывалось мнение о том, что именно в чересполосности крылась главная причина низкого уровня крестьянского производства, землевладения и землепользования, что чересполосность служила препятствием к улучшению сельскохозяйственного быта крестьян. По мере роста населения и постоянных семейных разделов и дробления крестьянских участков, чересполосность развивалась все активнее, и отсутствие соответствующих мер со стороны органов государственной власти по ее устранению грозило принять такие размеры, что обработка значительной части крестьянских земель со временем стала бы невозможной. Чересполосность со своим многообразием видов в той или иной степени наносила урон практически каждому владельцу земельного участка. Например, внутренняя чересполосность крестьянских наделов, длиноземелье и неопределенность границ участков отдельных домохозяев и селений, принадлежавших одному и тому же обществу, обуславливалась особенностями крестьянского землепользования и находилась в тесной взаимосвязи с правилами, определявшими поземельное устройство крестьян. Внешняя чересполосность и неопределенность границ крестьянского надела со смежными посторонними владениями вызывала необходимость в принятии мер, сообразованных не только с крестьянскими положениями, но и с общими гражданскими законами, на которых основывались права частных собственников на владения землями, принадлежавшими им[318].

Крестьяне получали землю в крайней чересполосности, без точного указания границ надельной земли. Следствием этой чересполосности были чрезмерная удаленность полевых наделов от селений и раздробленность земель, то есть дальноземелье и длиноземелье, мелкополосность и узкополосность, сохранение хозяйственной зависимости крестьянства от бывших помещиков и т. д. Для ликвидации чересполосности нужно было проводить групповое землеустройство (выдел селений, выселков, разверстание, раздел угодий общего пользования, разграничение земель) и участковое землеустройство, однако осуществление этого на практике было затруднено[319]. Кроме того, встречавшиеся зачастую несоответствия планов надельных земель с выкупным актом приводили к спорам, причем суды в данном случае оказывались совершенно беспомощными в деле правильного их разрешения.

По мере роста земельного голода все острее и острее чувствовались отрицательные стороны чересполосности. В некоторых местах участки были еще довольно широки и к каждому из них можно было добраться с дороги или межи. Однако в большинстве случаев приходилось ехать через посев соседей. Полосы были настолько узкими, что позволяли только продольную вспашку, и всякий раз оставались огрехи, которые можно было устранить лишь поперечной вспашкой. В некоторых местностях ширина полос не превышала 3/4 аршина (чуть более 0,5 метра). Бесконечные переезды с участка на участок увеличивали непроизводительные затраты труда и времени. Кроме того, внутриобщинная чересполосность в нечерноземных губерниях часто дополнялась междуобщинной. В период освобождения крестьян многие мелкие общины ввиду запутанности и чересполосности владения получили надел в одном плане. В черноземных губерниях крестьянам сильно мешало дальноземелье. Это происходило от того, что в большей части местностей сказывался недостаток воды. Это и заставляло народ жаться к воде, селиться по берегам рек и озер большими селениями, а не мелкими деревушками. Вследствие этого поля некоторых общин лежали за 20–40, а иногда за 70 верст от жилья[320]. Бороться с дальноземельем можно было только одним средством: разделом селения на два или несколько селений, то есть выселением части дворов на новое место, поближе к дальним полям. Всего за 1907–1915 гг. по поступившим 9 941 ходатайству чересполосные земли были размежеваны в 27 % случаев.

Образование отрубных и хуторских хозяйств являлось важнейшим фактором столыпинской аграрной реформы. Землеустроители должны были не только проводить формальное разграничение крестьянских и других земельных площадей, но и объяснять земледельцам, почему единоличная форма хозяйствования выгоднее, чем общинная. Однако и само техническое размежевание было чрезвычайно трудным процессом, так как в ходе столыпинской реформы приходилось, по сути, впервые упорядочивать сельскохозяйственный земельный фонд, как отмечал на заседании Особого совещания о нуждах сельскохозяйственной промышленности будущий октябрист С.И. Шидловский: «Межевание лежит на границе частного и публичного права»[321]. В более широком смысле оно было призвано охранять интересы собственников, к какой бы форме собственности они ни относились, и в то же время осуществлять государственный учет и контроль земельного фонда.

Однако «по замыслу реформы, по замыслу автора Указа 9 ноября 1906 г. Гурко, укрепление оправдывалось только землеустройством»[322]. А это означало, что указ, призывавший чересполосно укреплять домохозяевам свои общинные земли в частную собственность, должен быстро трансформироваться в более прогрессивный документ, влекущий за собой качественное улучшение ведения единоличного хозяйства, так как массовое укрепление чересполосных земель фактически приводило только к образованию беспередельных общин. К началу столыпинской реформы около трети общин в Европейской России не переделяли землю. Иногда рядом соседствовали две общины – переделяющаяся и беспередельная. Большой разницы в уровне их земледелия никто не отмечал. Только в беспередельной богатые были побогаче, а бедные победнее. П.А. Столыпин, видимо, и сам понимал, что чересполосное укрепление не создаст «крепкого собственника». Недаром он призывал местные власти «проникнуться убеждением, что укрепление участков лишь половина дела, даже лишь начало дела, и что не для укрепления чересполосицы был создан закон 9 ноября». 15 октября 1908 г. по согласованию министров внутренних дел, юстиции и главноуправляющего землеустройством и земледелием были изданы «Временные правила о выделе надельной земли к одним местам». «Наиболее совершенным типом земельного устройства является хутор, – говорилось в Правилах, – а при невозможности образования такового – сплошной для всех полевых угодий отруб, отведенный особо от коренной усадьбы». Они были подтверждены «Правилами выдела надельной земли к одним местам» от 19 июня 1910 г. Данные Правила были разработаны и утверждены Комитетом по землеустроительным делам, который с 1909 г. издавал все соответствующие инструкции. Формально Правила являлись административно-ведомственным распоряжением и не требовали законодательного обсуждения. Ряд положений документа вошли впоследствии в Закон 14 июня 1910 г. об изменении и дополнении некоторых постановлений о крестьянском землевладении и в Закон 29 мая 1911 г. о землеустройстве[323].

Немаловажное значение имело и создание местных землеустроительных организаций. 26 апреля 1906 г. было высочайше утверждено мнение Государственного совета о выделении средств на создание землеустроительных комиссий и их штатного технического персонала. По мнению Комитета по землеустроительным делам, немедленному землеустройству подлежало почти 300 уездов на территории Европейской России. Выделенных средств на это не хватило, поэтому было решено в первую очередь открыть комиссии в 184 уездах[324]. Все землеустроительные комиссии состояли из двух уровней: уездные и губернские. К концу 1906 г. в уездах было открыто 184 уездные комиссии по 38 губерниям Европейской России, в среднем по 5 комиссий на губернию[325]. Губернских комиссий не было открыто еще нигде. Учреждение губернских землеустроительных комиссий началось в 1908 г. В 1915 г. работали 38 губернских и 431 землеустроительных комиссий[326].

В связи с этим необходимо подробнее рассмотреть состав уездных землеустроительных комиссий, чтобы уяснить их функции. В состав данных учреждений входили: предводитель местного дворянства; председатель уездной управы; член окружного суда; трое выборных крестьян, где производились земельные операции; местный земский начальник и непременный представитель Министерства земледелия. Формально в таком составе сохранялся статус-кво между тремя заинтересованными сторонами; крестьянством, дворянством и правительством. Однако налицо были административные функции, которые сводились к одной цели: выполнению правительственного заказа по разрушению общины и увеличению числа единоличных хозяйств. В этой схеме фактическое землеустройство на первых порах могло существовать на вторых ролях. Поэтому правительству поначалу не было необходимости в большом количестве высококвалифицированных кадров, по крайней мере до того момента, когда количество отрубов и хуторов будет значительным[327].

В период аграрной реформы П.А. Столыпина землеустроительные работы по-прежнему проводились силами земельно-устроительных отрядов. Во главе каждого такого отряда находился старший чиновник, в обязанности которого входило общее руководство всеми работами поземельно-устроительного отряда в пределах губернии, а также «заведование инспекторской частью отряда, защита поземельно-устроительных интересов в Общем присутствии губернского управления и сношение по делам поземельного устройства с органами центрального управления». Каждый поземельно-устроительный отряд делился на поземельно-устроительные партии, которые работали в «пределах одного уезда». Каждая партия состояла в ведении особого старшего производителя работ, «под непосредственным начальством которого находились все остальные чины партии». Старшие производители работ председательствовали в поземельно-устроительных комиссиях, где рассматривались проекты «поселянских наделов». Также в состав каждой партии для землеустроительных проектов входило определенное число производителей работ и их помощников, помимо этого для производства съемок и «отграничения запроектированных наделов в натуре» туда включались и межевые чиновники. Число производителей находилось в прямой зависимости от числа топографов, так как только при соблюдении строго определенного соотношения между численностью поземельно-устроительных и межевых чиновников работы данных партий могли «получить надлежащую продуктивность». Сверх этого при каждой поземельно-устроительной партии «для технического контроля и руководства съемочными и отграничительными работами» было по одному начальнику съемочных отделений[328].

[302] РГИА. Ф. 1276. Оп. 2. Д. 406. Л. 139–140; Сидельников С.М. Аграрная политика самодержавия в период империализма. М.: Изд-во МГУ, 1980. С. 94–95.

[303] Особые журналы Совета министров царской России. 1906 г. М., 1982. Ч. 1. С. 458–476.

[304] Карл Кофод: 50 лет в России (1878–1920 гг.). М.: Изд-во «Права человека», 1997. С. 194.

[305] Комитет по землеустроительным делам. Краткий очерк за десятилетие 1906–1916 гг. Петроград: Т-во Р. Голике и А. Вильборг, 1916. Приложение. С. VII–VIII.

[306] Карл Кофод: 50 лет в России (1878–1920 гг.)… С. 196.

[307] Бобкова Н.А. Тема собственности в столыпинской аграрной реформе // Актуальные проблемы естественных и гуманитарных наук. Ярославль, 1995. С. 35.

[308] Дерюгин В.Ю. Политические, идеологические и экономические преимущества аграрной реформы П.А. Столыпина // Государство и право: история и современность. М.: Издательская группа «Юрист», 2006. С. 35.

[309] Полное собрание законов Российской империи. Собрание третье. 1911. Т. 31. Отд. 1. СПб., 1914. С. 453.

[310] Дубровский С.М. Столыпинская земельная реформа. М., 1963. С. 163.

[311] Высшие и центральные государственные учреждения России в 1801–1917 гг. СПб.: Наука, 2000. Т. 3. С. 72.

[312] Высшие и центральные государственные учреждения России в 1801–1917 гг. СПб.: Наука, 2000. Т. 3. С. 92–93.

[313] Качоровский К. Первая задача землеустройства // Землемерное дело. 1909. № 3–4. С. 8.

[314] Мозжухин И.В. Землеустройство в Богородицком уезде Тульской губернии. Очерки реформы крестьянского землевладения. М., 1917. С. 44.

[315] РГИА. Ф. 1278. Оп. 2. Д. 265. Л. 4.

[316] Анфимов А.М. Крупное помещичье хозяйство Европейской России (конец ХIХ – начало ХХ вв.). М., 1969. С. 35.

[317] Риттих А.А. Крестьянское землепользование. Свод трудов местных комитетов по 49-ти губерниям Европейской России. СПб., 1903. С. 351.

[318] Кофод А.А. Борьба с чересполосностью в России и за границей. СПб., 1904. С. 72.

[319] Риттих А.А. Крестьянское землепользование. Свод трудов местных комитетов по 49-ти губерниям Европейской России… С. 142.

[320] Огановский Н.П. Первые шаги великой реформы // Русское богатство. 1911. № 10. С. 155–156.

[321] Шидловский С.И. Земельные захваты и межевое дело. СПб., 1904. С. 75.

[322] Кривошеин К.А. Александр Васильевич Кривошеин: судьба российского реформатора. М., 1993. С. 89.

[323] Закон 14 июня 1910 г. о выходе из общины с приложением Правил о выделах, на основании сего закона, надельной земли к одним местам. СПб., 1910. С. 13–27.

[324] Комитет по землеустроительным делам. Краткий очерк за десятилетие 1906–1916 гг. С. 10.

[325] Известия Главного управления землеустройства и земледелия. 1907. № 1. С. 7.

[326] Ефремов П.Н. Столыпинская аграрная политика. М.: ОГИЗ ГОСПОЛИТИЗДАТ, 1941. С. 29.

[327] Бобкова Н.А. Тема собственности в столыпинской аграрной реформе… С. 35.

[328] РГИА. Ф. 1278. Оп. 2. Д. 265. Л. 4–8.