Эпоха великих потрясений: Энергетический фактор в последние десятилетия холодной войны: читать книгу онлайн полностью и бесплатно

В политическом плане различия в первоначальной реакции на энергетический кризис, разная ресурсная обеспеченность (по заявлению Г. Киссинджера, «США cмогут разрешить свои энергетические проблемы, хоть и с большими трудностями, Европа же – никогда»^[161]), общая направленность докризисной политики по нефтяному вопросу и внутриполитические обстоятельства детерминировали различие подходов США и европейских стран к преодолению ближневосточного конфликта. Без его разрешения, пусть и паллиативного, снять энергетический вопрос с повестки дня было практически невозможно.

Подробнее связь ближневосточного мирного процесса с «энергетической атакой» 1970-х годов анализируется в отдельной главе, однако важно зафиксировать различие подходов к арабо-израильскому урегулированию по разные стороны Атлантики. Франция, а вслед за ней и остальные европейские страны, подписавшие Ноябрьскую декларацию ЕЭС, выступали за всеобъемлющее урегулирование конфликта при участии мирового сообщества, то есть пакетное решение всех вопросов конфликта (о границах, возвращении палестинских беженцев и будущем палестинского государства) со всеми участниками на многосторонней основе, что соответствовало чаяниям арабской стороны. Следует заметить, что схожего подхода по арабо-израильскому урегулированию придерживались и в СССР. Белый дом делал ставку на пошаговые решения (сначала вопрос о разведении вооруженных сил, на второй стадии – палестинский вопрос) и одностороннее посредничество Киссинджера в переговорах между конфликтующими сторонами, что вошло в историю под названием «челночной дипломатии». В энергетической плоскости американский подход подразумевал жесткость в отношении арабского эмбарго.

В частных беседах и в публичных выступлениях Г. Киссинджер всячески подчеркивал отсутствие связи между урегулированием конфликта и отменой нефтяного эмбарго^[162], поскольку для США как сверхдержавы было недопустимо показать, что ее дипломатическая активность мотивирована арабской «нефтяной атакой». В соответствии с этой линией практически сразу же после введения эмбарго США начали оказывать давление в вопросе возобновления поставок на Саудовскую Аравию по линии ARAMCO и по дипломатическим каналам – через египетского президента. Однако, в ноябре 1973 года на «совет» Садата снять эмбарго король Фейсал ответил решительным отказом, заметив, что «несколько миль синайской пустыни» для него ничего не значат^[163]. Любопытно, что более искушенным в ближневосточной дипломатии британцам уже в октябре 1973 года было ясно, что надежды американского руководства подтолкнуть арабов к действиям в столь короткое время были «нереалистично оптимистичными»^[164]. Лондон оказался прав: деятельному главе Госдепартамента не удалось добиться отмены эмбарго до тех пор, пока им не была одержана первая победа на фронте арабо-израильского урегулирования – заключение первого соглашения между Израилем и Египтом о разъединении войск в январе 1974 года.

Позиции Вашингтона и ЕЭС различались и в том, какие ответные меры на нефтяное эмбарго можно считать политически приемлемыми. Сообразно со статусом сверхдержавы, США выступали с позиции силы, полагая, что сдержать «атаку ОПЕК» может лишь согласованное наступление потребителей нефти. 12 декабря 1973 года в своей речи перед Обществом пилигримов в Лондоне Г. Киссинджер, сравнив вызов нефтяного кризиса с запуском советского спутника в 1957 году, выдвинул идею создания «картеля потребителей» – инициативной группы развитых стран по вопросам энергетики (будущее Международное энергетическое агентство, МЭА)^[165]. На его взгляд, приоритетными мерами по преодолению эмбарго должны были стать координация действий потребителей с целью усиления собственных переговорных позиций, выработка планов экономии энергии, проведение геологоразведочных работ в регионах, находящихся вне ОПЕК.

Из тех шагов, которые были предприняты Европой еще во время боевых действий, было ясно, что союзники вряд ли с легкостью согласятся на инициативу госсекретаря. И в самом деле, ЕЭС выразило нежелание идти в фарватере конфронтационной политики США в отношении ОПЕК. Итоговое коммюнике саммита в Копенгагене подчеркивало важность переговоров и установления широкомасштабного сотрудничества со странами-производителями. В нем декларировалась необходимость инвестиций в промышленное развитие нефтедобывающих стран ради получения гарантий стабильности углеводородных поставок по приемлемым ценам. И лишь после этого пассажа говорилось о расширении сотрудничества между странами-потребителями в рамках ОЭСР, и то во имя борьбы с экономической нестабильностью. Саммит ознаменовался прибытием делегации министров иностранных дел Алжира, Туниса, Судана и ОАЭ, что сделало и без того напряженную атмосферу, по словам британских дипломатов, близкой к опасной. Логично предположить, что курс на установление диалога с арабскими странами начал осуществляться еще до официального изложения позиции на саммите.

На этом же саммите был принят знаковый для истории ЕЭС документ – «Декларация о европейской идентичности». В нем хоть и признавалась необходимость тесного политического сотрудничества с США «на принципах равенства и в духе дружбы», но подчеркивалась решимость ЕЭС действовать как самостоятельный и независимый актор на мировой арене^[166]. В самом факте принятия этого документа можно услышать отголоски Октябрьской войны. Одним из кошмаров Европы периода разрядки был так называемый «кондоминиум сверхдержав», а именно то, что Москва и Вашингтон, балансируя на грани горячей войны, первым фронтом которой станет Европа, в итоге достигнут договоренности о политическом будущем мира за спиной и без учета интересов Старого Света^[167]. То, что в контексте Октябрьской войны, обменявшись потенциально опасными для судьбы европейского континента сигналами, сверхдержавы в итоге добились прекращения огня, только усиливало эти страхи.

«Декларация о европейской идентичности» стала первым шагом на длинном пути формирования «отдельного» европейского внешнеполитического и энергетического взгляда, который отчасти продолжается и в наши дни. Ожесточенные дискуссии между странами – членами ЕС по вопросу о строительстве газопровода «Северный поток–2» только подтверждают этот тезис. И все же документы Копенгагенского саммита 1973 года в целом были плодом и свидетельством крепнувшего осознания Европой того, что обозначение собственной, отличной от США позиции будет служить ее интересам. Важно, что тогда же для выработки и корректировки единой европейской позиции по особо важным политическим вопросам Париж предложил перевести прежде нерегулярные саммиты глав государств и правительств на постоянную основу. Так бы создан новый орган ЕЭС – Европейский Совет.

В США Копенгагенское коммюнике справедливо расценили как неофициальный ответ на «пилигримскую» речь Г. Киссинджера, и, естественно, он не привел американскую сторону в восторг. В телеграмме, направленной из Госдепартамента в Белый дом, был сделан вывод, что ЕЭС не способно поддержать призыв США о создании инициативной группы по вопросам энергетики, ограничившись вместо этого расплывчатыми формулировками о необходимости сотрудничества в рамках ОЭСР. Общий тон документа, по мнению Вашингтона, отражал желание ЕЭС дистанцироваться от США^[168].

Официальный ответ ЕЭС на лондонскую речь Киссинджера последовал лишь 9 января 1974 года. В заявлении Еврокомиссии подчеркивалась необходимость участия стран – производителей нефти в работе инициативной группы, предложенной США (в будущем МЭА) и исключилась возможность односторонних действий европейских правительств по энергетическому вопросу как противоречащая «духу европейской идентичности». В этом же заявлении была поставлена задача разработать механизм диалога со странами-производителями «черного золота»^[169]. Французская сторона придерживалась еще более экстремальной позиции, выступая резко против любых совещаний потребителей, на которых не будут представлены производители. Дж. Гаравини объяснял такие взгляды не только ресурсной уязвимостью Европы, но и ее симпатиями к странам третьего мира, проистекающими из осознания вины перед бывшими колониями, что на волне подъема новых левых сил стало значимым фактором внутриполитической жизни Старого Света с конца 1960-х годов^[170].

При этом ЕЭС в принципе не отказывалось от идеи кооперации потребителей, но лишь критиковало идею создания нового органа и настаивало на необходимости использовать для этой цели уже существовавшие площадки, а именно Комитет по нефтяным делам при ОЭСР. Этот комитет включал 25 стран – членов ОЭСР, и в его рамках США было бы труднее продавливать свою позицию по тем или иным вопросам. Кроме того, как следует из речей некоторых официальных лиц ЕЭС, европейцев беспокоила возможность использования США «особых отношений» с отдельными членами Сообщества, прежде всего с Великобританией^[171], для укрепления своей позиции. И эти опасения были небеспочвенны. Так, уже 30 октября К. Соум, отвечавший за европейские дела в доживавшем последние дни правительстве Э. Хита, заявил, что ввиду чрезвычайной внутренней ситуации (забастовки шахтеров и мощнейших акций протеста) Лондон не может себе позволить конфронтацию с США в ближневосточных делах.

3.2. На пути к «картелю потребителей»: конфликт США и Франции вокруг учреждения Международного энергетического агентства

Столкновение европейской и американской позиции относительно путей выхода из кризиса произошло на Вашингтонской конференции (11–13 февраля 1974 г.), которая была созвана США как учредительный съезд «картеля потребителей». Между тем Совет ЕЭС еще 24 января 1974 года определил сотрудничество со странами – производителями нефти во имя достижения баланса интересов в качестве главной темы для обсуждения, наряду с обеспечением безопасности поставок и проведением совместных исследовательских работ в области энергетики^[172].

Как написала The Financial Times, в глазах американцев данная конференция оказалась «моментом истины», проверкой на прочность политического сотрудничества внутри Западного блока[173]. Издание отмечало, что общая атмосфера «нескрываемого страха, с оттенком уныния» еще до ее начала не сулила положительного исхода конференции, что и понятно, поскольку участники встречи фактически имели различные повестки дня. Советская пресса характеризовала совещание как «сигнал к новой атаке на ослабленные бастионы Общего рынка»[174].

В самом деле, на конференции, собравшей 12 крупнейших стран – потребителей нефти, были затронуты лишь самые общие вопросы, а приоритетный для ЕЭС пункт о сотрудничестве с производителями занял в финальном коммюнике лишь пятую строчку. Франция, поначалу вообще отказывавшаяся присутствовать на мероприятии, выступила против какой-либо институционализации решений конференции, отвергнув ключевое предложение США о создании МЭА. Париж, хотя и согласился участвовать в работе Координационной группы развитых стран по проблеме нефти в рамках ОЭСР, но лишь при условии выступления девяти членов ЕЭС единым фронтом^[175]. Позиция остальных участников саммита была более умеренной: они одновременно поддерживали и идею развития отношений между Девяткой и странами ОПЕК, и предложение США^[176].

В своей речи на открытии конференции Г. Киссинджер заявил о необходимости скорейшего привлечения развивающихся стран к диалогу по энергетической политике и анонсировал ответственность США за то, чтобы мир не оказался в ситуации экономической катастрофы 1930-х годов. При этом в ходе конференции Белый дом придерживался достаточно жесткого тона. США посредством проведения встреч в формате тет-а-тет с лидерами Канады, Британии, Германии, как утверждал министр иностранных дел Франции М. Жобер, добивались их согласия на американскую инициативу^[177], шантажируя Бонн выводом своих войск, а Лондон – отказом поддерживать фунт стерлингов.

В итоге Вашингтонская конференция стала апогеем открытого противостояния по энергетическому вопросу между США и Францией. В политическом дискурсе это выступление выглядело как заявка Парижа на особую роль в трансатлантических отношениях, как попытка Европы пересмотреть сложившееся положение вещей, когда она фактически оказалась не у дел, а ее отсутствие при разрешении ближневосточного конфликта, вызвавшего нефтяной кризис, даже не было замечено[178]. Как иронизировала советская «Правда», «под натиском кризиса затрещали современные “Священные союзы”», а западногерманский Die Zeit даже назвал совещание в Вашингтоне «политическим митингом на Потомаке»[179].

Отказ французов присоединиться к остальным 11 участникам конференции при подписании итогового коммюнике, безусловно, снижал значение и политическую ценность документа. Советский политический обозреватель не удержался от сарказма, сообщая, что «в муках родившийся документ оказался со всеми признаками рахита»^[180]. Демарш Парижа стал серьезным испытанием для европейского единства. Действия французской делегации шли вразрез с постановлениями Брюсселя, запретившего странам выступать «отдельно» по энергетическому вопросу. Лондон «выразил свое сожаление» в связи с тем, что французская делегация «не нашла способов придерживаться согласованного ранее принципа европейского единства»^[181]. Немецкие дипломаты, чья страна председательствовала в 1974 году в ЕЭС, в беседах со своими британскими коллегами выражали досаду относительно поведения Парижа в Вашингтоне^[182]. В свою очередь, глава французской дипломатии, раздраженный податливостью европейцев американскому давлению, приветствовал своих коллег во второй день заседаний словами «Доброе утро, предатели»^[183].

Несмотря на то, что Франция действительно заняла непримиримую позицию, сами европейцы провал конференции объясняли также и «нечувствительностью США» к некоторым вопросам, беспокоившим Старый Свет. Такая обидная нечувствительность, в свою очередь, была вызвана «чрезмерной поглощенностью» Киссинджера делами ближневосточного урегулирования, что в итоге помешало американской дипломатии адекватно объяснить свои намерения участникам конференции^[184]. В Вашингтоне, по сути, пренебрегли теми знаками, которые отчаянно подавали их союзники. Конференция не стала «свежим стартом» для американо-европейских отношений и была обречена на низкий КПД. При этом понятна и принципиальность Г. Киссинджера в этом вопросе – он рассматривал особую позицию Европы как угрозу своему плану мирного урегулирования на Ближнем Востоке.

В целом ход и результаты конференции оказались испытанием на прочность для ЕЭС. Как явствует из ряда телеграмм посольства США в Брюсселе, европейские страны чувствовали себя между молотом и наковальней. Британская дипломатия даже заметила, что Сообщество нуждается в «теплом сладком чае и отдыхе»^[185]. В своей речи перед немецкой группой Международной торговой палаты член Еврокомиссии А. Боршет прокомментировал ситуацию так: «Сейчас не существует ни единого признака политического сотрудничества. <…> Трагедия произошла тогда, когда кажущееся единство Девятки разбилось о жестокую реальность американского предложения»^[186].

На наш взгляд, ситуация не была столь однозначной. Первоначально дистанцировавшиеся от жесткой позиции Парижа, впоследствии европейские страны не отказались от реализации арабо-европейского процесса, который Франция предложила в качестве альтернативы идее «картеля потребителей». Например, министр экономики ФРГ Г. Фридерихс озвучил новый курс в отношении третьего мира, по сути своей аналогичный французскому: «В политическом плане речь идет о недопущении конфронтации с этой группой стран и об оказании им в дальнейшем экономической помощи с учетом интересов ФРГ в обеспечении сырьевыми ресурсами», – пояснил он^[187]. 2 марта 1974 года состоялась личная встреча министров иностранных дел Франции и ФРГ, имевшая целью «удержать на плаву корабль ЕЭС»^[188]. Шеелю и Жоберу удалось расставить точки над «i» относительно разногласий, возникших на Вашингтонской конференции, и 3–4 марта 1974 года состоялся первый раунд встреч между 20 арабскими странами и Девяткой, вошедших в историю как «евро-арабский диалог».

В связи с запуском «Диалога» намеченная на 25 февраля 1974 года встреча Координационной группы Вашингтонской конференции была перенесена на 12 марта. США не могли не реагировать на это – в частности, в ответ была отложена встреча бельгийского посла в США с У. Доналдсоном, помощником государственного секретаря. Брюссель поспешил представить объяснения: в его интерпретации арабо-европейский процесс был не чем иным, как конкретным вкладом ЕЭС в работу Координационной группы. В США же к идее «Диалога» относились резко отрицательно. Контраргументы Вашингтона сводились к следующему: во-первых, заигрывание Европы с арабами ослабляет усилия США по мирному урегулированию арабо-израильского конфликта; во-вторых, истинная цель этого начинания состоит в получении гарантированного доступа к нефти арабских стран, что ослабляет единство фронта потребителей^[189].

Что касается первого довода, то британские дипломаты пытались убедить госсекретаря, что темпы «Диалога» будут настолько низкими, что они вряд ли пересекутся с его собственным шагами по мирному урегулированию. Второе обвинение Девятка опровергала тем, что в переговорах принимали участие 20 арабских стран, 13 из которых не добывали нефть вовсе^[190]. Кроме того, ЕЭС никогда не скрывало, что «Диалог» есть развитие средиземноморской политики Сообщества, инициированной еще до текущего кризиса.

Исследователь внешней политики ЕЭС Д. Мокли признает, что за этой инициативой стояло стремление Брюсселя к «отдельной европейской энергетической политике», а также желание получить от США признание Европы в качестве второго центра принятия решений, к чему Белый дом пока был не готов^[191]. Из записи беседы английских дипломатов с Киссинджером 26 февраля 1974 года следует, что госсекретарь предупредил руководство Великобритании о недопустимости попыток Европы достигнуть «преимущественных позиций на Ближнем Востоке» (к чему, по его мнению, стремилась Франция, лоббируя запуск «Диалога»), тут же добавив, что «это, в любом случае, невозможно»^[192]. Правда, тогда не совсем понятна обеспокоенность, которую Киссинджер обнаруживал в отношении этой инициативы.

Наконец, всю степень недовольства, с которой в США рассматривали попытки Европы установить «отдельные» отношения с производителями нефти демонстрирует пресс-конференция президента Никсона в Чикаго 15 марта 1974 года. В ходе конференции он, явно блефуя, коснулся возможности сокращения военного присутствия США в Европе, если противоречия по политическим и экономическим проблемам между Старым и Новым Светом не будут преодолены в ближайшее время. Президент заявил: «Пришло время для нас и европейцев определиться, собираемся ли мы действовать сообща в вопросе безопасности и на экономическом и политическом фронте или мы будет действовать по отдельности. <…> Я могу сказать в связи с этим следующее: мне стоило больших трудов получить согласие Конгресса на продолжение присутствия США в Европе. В случае если в Конгрессе заговорят об экономической конфронтации и политической враждебности со стороны Девятки, получить разрешение на продолжение американского присутствия в Европе на текущем уровне станет практически невозможным»^[193].

Как полагает Д. Мокли, этих слов было достаточно, чтобы европейское политическое наступление было смято. Хотя в Европе понимали гипотетичность слов Никсона, все же использование Вашингтоном такой риторики публично было воспринято союзниками как серьезный предупредительный знак, и это возымело определенное действие. В апреле 1974 года напряжение вокруг арабо-европейских переговоров было снято заявлением главы немецкого внешнеполитического ведомства о достижении неформального джентльменского соглашения между ЕЭС и США о проведении закрытых консультаций между Брюсселем и Вашингтоном по мере развития диалога с арабами^[194]. Это соглашение получило название «формулы Гимнич» – по названию немецкого замка, где состоялась встреча министров иностранных дел Девятки. Большую роль в принятии этого решения сыграла ФРГ, чью политику балансирования между Парижем и Вашингтоном, в том числе по вопросам энергетики, в одном из советских документов назовут «концепцией сидения на двух стульях». В принципе, это было характерно для внешнеполитического курса Бонна в целом^[195]. На наш взгляд, данное решение носило скорее компромиссный характер, и в этом смысле говорить о сокрушении «европейского фронта» нам кажется не совсем корректным. США, чисто теоретически, могли подключиться к механизму арабо-европейского диалога, но лишь при согласии на это всех членов ЕЭС.

Анализируя последствия конфликта вокруг Вашингтонской конференции, можно сделать вывод, что главные игроки – США и Франция – слишком остро реагировали на ситуацию, притом в итоге каждый смог осуществить свои планы. Вашингтон сумел реализовать на практике свой тезис о сотрудничестве импортеров нефти, которое стало развиваться параллельно европейской инициативе. Уже 12 марта состоялась первая встреча Координационной группы Вашингтонской конференции, в ходе которой американская делегация согласилась передать вопросы распределения нефти и разработки мер экономии в руки Специальной комиссии Комитета ОЭСР по нефтяному вопросу. Это может быть расценено как уступка Франции, еще с октября 1973 года настаивавшей на использовании механизмов ОЭСР для решения энергетической проблемы. В дополнение к этому в итоговом документе Вашингтонской конференции, несмотря на отказ М. Жобера подписаться под ним, содержался пассаж о необходимости диалога с производителями. США также положительно отреагировали на призыв алжирского президента Х. Бумедьена организовать Специальную сессию Генассамблеи ООН по проблеме сырьевых ресурсов, в чем проявлялось влияние непреклонной дипломатии Франции. Конфликт на Вашингтонской конференции повлек за собой постепенное сближение европейской (прежде всего, французской) и атлантической (американской) позиций по вопросу о взаимоотношениях с ОПЕК. Таким образом, можно сказать, что одновременно стали реализовываться две модели выхода из энергетического кризиса, что является свидетельством вариативности политических решений эпохи разрядки.

3.3. Преодоление кризиса доверия в евроатлантическом сообществе: у истоков дипломатии саммитов

Корректировке позиций Вашингтона и Парижа способствовал целый ряд обстоятельств. Во-первых, в марте 1974 года, после многодневной закулисной борьбы и публичных увещеваний западных политиков, ОПЕК отменила эмбарго на поставки нефти в США. В отношении Нидерландов это случилось лишь в июне 1974 года. Задержка была связана с тем, что голландские комики выпустили ролик, пародирующий арабских лидеров, включив в телевизионную версию кадры того, как диск с песней был передан ничего не ведающему консулу Кувейта, чем привели в бешенство МИД Кувейта^[196]. Решение нефтяного картеля было обусловлено успехами США на дипломатическом фронте – заключением в январе 1974 года первого договора между Израилем и Египтом о разъединении вооруженных сил, а также многообещающим началом подобных переговоров между Израилем и Сирией. Снятие эмбарго и заключение договора на, казалось бы, безнадежном в дипломатическом плане ближневосточном направлении восстановило пошатнувшийся авторитет США.

К лету 1974 года, на фоне первых робких успехов в деле арабо-израильского урегулирования и снятия эмбарго, в прессе и политическом дискурсе призывы к разрушению «картеля» ОПЕК сменились пассажами о взаимозависимости развитого и развивающегося мира. Воплощением этих новых настроений стала VI Специальная сессия Генеральной ассамблеи ООН (май 1974 г.), на которой были приняты Декларация и Резолюция о создании нового мирового экономического порядка (НМЭП). В этих документах описывалась новая основа отношений между странами – потребителями и производителями первичных материалов и констатировалась взаимозависимость «между процветанием развитых и ростом и развитием развивающихся стран»^[197].

Следует отметить, что взаимная уступчивость союзников возрастала параллельно ухудшению экономической обстановки в мире. Так, в 1974 году в странах ОЭСР инфляция перевалила за 10 %, а средний уровень безработицы превысил 5 %^[198]. В таких условиях становилось все яснее, что «экономическая мощь США будет необходима в наступающем десятилетии не только для самой Америки, но и для сохранения стабильного и справедливого мирового порядка»^[199]. В мае 1974 года после внезапной смерти президента-голлиста Ж. Помпиду Елисейский дворец занял Валери Жискар Д’Эстен, политик правоцентристского толка, который был более расположен к поддержанию трансатлантического единства, чем его предшественник.