Разведка и контрразведка США (с конца XVIII века и до наших дней): читать книгу онлайн полностью и бесплатно

В зависимости от специфики и характера деятельности того или иного разведывательного ведомства, полномочия состоящих в их организационной структуре генеральных инспекторов могут иметь некоторые отличия. Тем не менее, в целом круг обязанностей инспекторов достаточно типичен. К обязанностям генеральных инспекторов относится:

определение общих направлений, планирование, осуществление, контроль и координация расследований, инспекций, аудиторских проверок, проводимых в отношении ведомства и ведомственных программ с той целью, чтобы удостовериться, что вся осуществляемая ведомством деятельность соответствует положениям законов и подзаконных нормативных актов;

регулярное и своевременное информирование руководителя службы обо всех нарушениях законов и подзаконных нормативных актов, фактах мошенничества, злоупотреблениях и иных недостатках, которые будут обнаружены в деятельности ведомства, а также информирование его обо всех мероприятиях, направленных на устранение выявленных негативных фактов;

в целях обеспечения защиты источников разведывательной информации и методов разведывательной деятельности, угроза которым может возникнуть в ходе подготовки отчетов генерального инспектора реализация таких мер, которые окажутся необходимыми для предотвращения или сведения к минимуму фактов раскрытия указанных источников и указанных методов деятельности;

проведение криминальных расследований в отношении сотрудников ведомства, в том числе с правом производства обысков и арестов (без судебной санкции в тех случаях, когда преступление совершается в присутствии сотрудников службы генерального инспектора или если лицо совершило (либо совершает) особо тяжкое уголовное преступление)[1126].

Существенные изменения в статус генеральных инспекторов внес Закон о реформе института генерального инспектора 2008 года[1127]. Новый закон содержал целую группу поправок в Закон о генеральном инспекторе 1978 года, существенно повышающих степень независимости генеральных инспекторов от руководителей министерств, в первую очередь степень их финансовой независимости. Например, закон определил, что денежное содержание генерального инспектора министерства или ведомства должно соответствовать денежному содержанию высших должностных лиц соответствующего министерства или ведомства.

Закон о реформе института генерального инспектора учредил также на правах независимой структуры в составе исполнительной ветви власти Совет генеральных инспекторов по вопросам добросовестности и эффективности[1128]. Задачами вновь созданного Совета обозначены повышение эффективности и профессионализма исполнения генеральными инспекторами министерств и ведомств своих функциональных обязанностей. В состав Совета помимо самих генеральных инспекторов входят: директор Службы правительственной этики, заместитель директора Службы управления персоналом, заместитель директора по менеджменту Административно-бюджетного управления[1129], ряд других должностных лиц. Во главе Совета стоят председатель Совета, который избирается самим Советом из числа генеральных инспекторов сроком на 2 года (обеспечивает созыв Совета не менее 6 раз в год), и исполнительный председатель Совета, которым по должности является заместитель директора по менеджменту Административно-бюджетного управления (председательствует на заседаниях Совета).

Для координации работы генеральных инспекторов в ведомствах – членах разведывательного сообщества в 1994 году был создан Форум генеральных инспекторов разведывательного сообщества[1130]. В его состав вошли генеральные инспектора министерства обороны, ЦРУ, АНБ, РУМО, Национального управления воздушно-космической разведки, Национального управления фотографической разведки и картографии, ФБР, Государственного департамента, министерств финансов, юстиции и энергетики. Председательствуют на форуме совместно генеральные инспектора министерства обороны и Центрального разведывательного управления. Помимо непосредственно координации контрольной деятельности генеральных инспекторов, форум призван вырабатывать общую стратегию деятельности, совершенствовать эффективность системы контроля, разрабатывать совместные методики контроля за межведомственными разведывательными программами сообщества.

Хотя в целом полномочия служб генеральных инспекторов, функционирующих в структуре разведывательных ведомств достаточно однородны, имеются в их компетенции и некоторые существенные различия. Эти различия в основном обусловлены характером специализации того или иного ведомства в разведывательном сообществе. Например, в ЦРУ генеральный инспектор повышенное внимание уделяет контролю за осуществлением тайных операций. В ФБР в первую очередь контролируются те направления деятельности ведомства, которые связаны с возможным нарушением прав и свобод американских граждан – производство оперативно-технических мероприятий, обысков, арестов. В министерстве обороны генеральному инспектору приходится иметь дело с несколькими разведывательными службами, специализирующимися на самых различных направлениях разведывательной деятельности, в том числе со всеми ведущими службами технической разведки.

Логическим развитием института генеральных инспекторов в разведывательном сообществе стало учреждение в 2009 году на основании Закона о полномочиях разведки на 2010 финансовый год должности генерального инспектора разведывательного сообщества США. Одновременно с учреждением должности генерального инспектора разведывательного сообщества Конгресс учредил подчиненную ему Службу генерального инспектора в составе Службы директора национальной разведки[1131].

Генеральный инспектор разведывательного сообщества США назначается президентом с согласия Сената – то есть тем же порядком, которым в США назначаются все высшие должностные лица. Смещен со своей должности генеральный инспектор сообщества может быть также исключительно по решению президента. Генеральный инспектор сообщества непосредственно подчинен директору национальной разведки, однако, как и генеральные инспектора иных федеральных министерств и ведомств в исполнении своих должностных обязанностей (в основном закрепленных законодательно) он независим от руководителя разведывательного сообщества.

Законом о полномочиях разведки на 2010 финансовый год были также предусмотрены должности помощников генерального инспектора. Так, в обязательном порядке генеральный инспектор должен назначить на должность помощников по аудиту и помощника по расследованиям[1132]. Кроме этого, закон наделяет генерального инспектора правом назначать иных помощников, которые будут необходимы ему для выполнения своих функциональных обязанностей.

Круг должностных обязанностей генерального инспектора разведывательного сообщества в целом совпадает с теми обязанностями, которые исполняют генеральные инспектора отдельных министерств и ведомств. Он осуществляет инспекции и аудит, проводит расследования в отношении той части деятельности разведывательного сообщества, которая относится к ведению директора национальной разведки. В интересах национальной безопасности директор национальной разведки вправе запретить генеральному инспектору сообщества проведение определенных инспекций или расследований, однако, в подобном случае директор обязан не позднее чем в течение семи дней предоставить разведывательным комитетам Конгресса письменное обоснование наложенного им запрета. Генеральный инспектор вправе представить разведывательным комитетам Конгресса свои комментарии относительно наложенного директором запрета на проведение расследования[1133].

4.3. Судебный контроль за деятельностью разведки

4.3.1.Организация судебного контроля

Полномочия судебной ветви власти лишь в общих чертах определены Конституцией США. В основном же они сформировались либо в результате истолкования идей и духа американской Конституции самими судами, либо на основании актов Конгресса. На основе судебного прецедента, то есть, воспользовавшись своим правом толковать Конституцию, Верховный Суд США приобрел полномочия конституционного суда[1134]. Право судебной власти издавать, в рамках действующих федеральных законов, обязательные к исполнению судебные приказы основано на нормах общего права и на положениях Закона о судоустройстве 1789 года[1135]. Впоследствии, полномочие судов издавать судебные приказы было подтверждено и фактическими судебными решениями[1136]. Необходимость судебной санкции на проведение оперативно-технических мероприятий и иных акций, нарушающих закрепленные в первой и четвертой поправках американской Конституции права и свободы граждан, первоначально была признана решением суда[1137] и лишь впоследствии подтверждена законом[1138].

В соответствие с закрепленным в американской Конституции принципом сдержек и противовесов Верховный Суд сам не вправе принимать решения по вопросу о своем количественном составе, внутренней организации и даже месте проведения заседаний. Эти вопросы Конституция относит к ведению Конгресса США[1139]. Конгресс же, в соответствии с Конституцией, обладает правом формировать систему федеральных судов, подчиненных Верховному Суду США[1140].

Существенной особенностью контрольных функций судебной ветви власти является "окончательность" судебного решения – то есть, в данном случае, невозможность отмены или пересмотра вынесенного судом решения законодательной или исполнительной ветвями власти. Пересмотреть принятое решение вправе лишь сам суд, принявший его, либо вышестоящий судебный орган[1141].

Конституция США не только не отрицает, но даже предполагает возможность контроля за разведывательной деятельностью со стороны законодательной и судебной власти. Однако, ни первая, ни вторая в течение многих десятилетий особо не стремились прибегнуть к своим конституционным правам. При этом, обычно, приводились аргументы о том, что разведывательная деятельность, как одно из направлений по обеспечению обороноспособности страны, является исключительной функцией президента. Поскольку же контроль со стороны других ветвей власти может привести к разглашению секретных сведений и, таким образом, нанести ущерб обороноспособности страны, можно полностью доверить контрольные функции исполнительной власти, которая лучше разбирается в столь специфичном вопросе как разведывательная деятельность и сможет более успешно обеспечить национальные интересы[1142].

Подобные взгляды на контроль за разведывательной деятельностью достаточно долго (вплоть до семидесятых годов нынешнего столетия) господствовали в Соединенных Штатах. Наиболее последовательно принципа "невмешательства" придерживался Верховный Суд. Конгресс, в силу особенности его функций, хотя и в достаточно зачаточном виде, все же вынужден был осуществлять определенный контроль за разведкой. Например, при утверждении бюджетов военного и военно-морского ведомств, в составе которых до окончания второй мировой войны находились все американские разведывательные службы: указанные ведомства должны были отчитываться перед Конгрессом по всем статьям запланированных расходов.

Если трактовать разведывательную деятельность так, как она трактовалась в США до вплоть до конца второй мировой войны – то есть лишь как сбор и добывание разведывательной информации о внешнем противнике, то очевидно, что у Верховного Суда долгое время отсутствовало не только стремление, но и реальная возможность контролировать деятельность разведывательных служб. Органы разведки не были наделены какими-либо правоприменительными функциями. Оборонные ведомства осуществляли свою разведывательную деятельность в основном за пределами США и тщательно скрывали не только свою причастность к проводимым разведывательным мероприятиям, но, часто, отрицали и сам факт наличия разведывательных служб. Разведывательная деятельность являлась самой неафишируемой стороной деятельности федерального правительства и не имела фактического правового оформления. Все это практически исключало возможность рассмотрения в судах споров, где бы одной из сторон фигурировала разведывательная служба или же где оспаривалась бы правомерность деятельности разведывательных органов.

Современные представления о разведывательной деятельности в Соединенных Штатах, основа которых была заложена в середине семидесятых годов, более широко трактуют разведывательную деятельность. Современная трактовка исходит из того, что разведка это не только сбор и добывание разведывательных сведений, но и контрразведывательная деятельность и различные активные акции, осуществляемые представителями американских спецслужб за пределами США.

Исходя из подобного (современного) понимания разведывательной деятельности, можно привести отдельные факты контрольной деятельности судов в отношении разведывательных служб США в более ранние периоды американкой истории, например в годы Первой мировой войны. В основном эти примеры связаны с контрразведкой. Так, еще до принятия Закона о шпионаже 1917 года[1143] именно судебная власть признала допустимость использования при расследовании дел о шпионаже положений Закона об иностранцах, принятого еще в 1798 году[1144]. Подобным же образом судебная власть согласилась и с возможностью административной высылки с территории США иностранных граждан мужского пола, в отношении которых были подозрении об оказании ими помощи или содействия врагу[1145].

В тридцатые годы Верховный Суд США рассмотрел первые дела о правомерности использования американскими спецслужбами специальных технических средств. В декабре 1937 года в деле Nardone v. United States министерством финансов были предоставлены Верховному Суду доказательства, добытые с помощью прослушивания телефонных переговоров. Несмотря на содержащийся в Законе о коммуникациях 1934 года запрет, Верховным Судом были приняты к рассмотрению представленные доказательства[1146]. Подобное же дело Верховный Суд рассмотрел в 1938 году, однако вынес уже совершенно противоположенное решение[1147].

Взгляды на разведку и ее роль в обеспечении безопасности государства были кардинально пересмотрены в США после окончания Второй мировой войны. Разведку стали рассматривать уже не как одно из направлений деятельности военных ведомств, а как элемент в системе обеспечения национальной безопасности США. Наметилась тенденция более широкого толкования термина "разведывательная деятельность"[1148], все большее внимание уделял разведке американский законодатель. Федеральное правительство уже не отрицало сам факт существования разведывательных служб, не отрицался и факт ведения Соединенными Штатами разведывательной деятельности.

Происшедшие перемены явились благоприятной предпосылкой для формирования и развития системы судебного контроля за разведывательной деятельностью. Суды различного уровня все чаще принимали к своему рассмотрению дела, в которых одной из сторон выступала разведывательная служба, либо в процессе судебного разбирательства поднимался вопрос о неправомерных действиях разведки.

Однако, и сегодня контроль за разведкой со стороны судебной ветви власти не столь всеобъемлющ и масштабен как, например контроль законодательной или исполнительной властей. Причины этого разнообразны. В основном они кроются в самой сути судебной власти и в том, как ее истолковали авторы американской Конституции[1149]. Суды реализуют все свои контрольные полномочия не иначе, как при рассмотрении конкретных судебных дел. Даже очевидные нарушения, в том числе допускаемые в сфере разведывательной деятельности, не могут быть расследованы судебной властью в отрыве от судебного производства по конкретному делу. Суд вправе использовать свою власть лишь в процессе "…разрешения споров между индивидуумами или сторонами"[1150]. В этом принципиальное различие судебного контроля от, например, контроля со стороны законодательной ветви власти, которая может реализовывать свои контрольные функции в связи с любым выявленным фактом злоупотреблений или нарушений, уполномочена создавать специальные следственные комиссии, вызывать и заслушивать любых должностных лиц.

Преимущество же судебного контроля в сравнении с контролем законодательной и исполнительной ветвей власти состоит в том, что выводы и определения судов носят исключительно обязательный характер и не могут быть обжалованы иначе как в вышестоящей судебной инстанции. В отличии от них контрольная деятельность законодательной и исполнительной ветвей власти выражается в заключениях и рекомендациях, которые носят, часто лишь рекомендательный характер.

Контрольную деятельность судебной ветви власти в отношении разведывательной деятельности и разведывательных служб можно классифицировать как в зависимости от судебного органа, осуществляющего контрольные функции, так и в зависимости от выполняемых судами контрольных функций.

В зависимости от уровня и компетенции судебного органа, контроль за разведывательной деятельностью и разведывательными службами осуществляют следующие суды:

[1126] Office of Inspector General Law Enforcement Act of 1990.

[1127] См.: Inspector General Reform Act of 2008, Pub. L. 103-359, Oct.14 2008, 122 Stat. 4302.

[1128] Council of the Inspectors General on Integrity and Efficiency.

[1129] The Director Office of Government Ethics, The Deputy Director of the Office of Personnel Management, The Deputy Director for Management of the Office of Management and Budget.

[1130] The Intelligence Community Inspector General Forum.

[1131] См.: Intelligence Authorization Act for Fiscal Year 2010, Pub. L. 111-259, title IV, Sec. 405(a)(1), Oct. 7, 2010, 124 Stat. 2709.

[1132] Assistant Inspector General for Audit, Assistant Inspector General for Investigations.

[1133] См.: Pub. L. 111-259, title IV, Sec. 405(a)(1), Oct. 7, 2010, 124 Stat. 2709.

[1134] Marbury v. Madison, 1 Cr. (5 U.S.) 137 (1803).

[1135] В частности, в § 13 федеральному окружному суду предоставляется право издавать судебные приказы и запреты местным судам (судам штатов); § 14 предоставляет право всем судам США издавать судебные приказы, которые будут необходимы для реализации их судебных функций, при условии что их приказы будут соответствовать положениям и принципам федеральных законов. 1 Stat. 73, Sec.81, Judiciary Act of 1789.

[1136] McIntire v. Wood, Cr. (11 U.S.) 504 (1813).

[1137] Marron v. United States, 275 U.S. 192 (1927); Go-Bart Importing Co. v. United States, 282 U.S. 344 (1931); United States v. Lefkovitz, 285 U.S. 452 (1932).

[1138] Federal Communications Act of 1934.

[1139] Constitution of the United States, Article 1, sec.3. Свое конституционное право конгресс реализовал в Законе о судоустройстве 1789 года (Act of September 24, 1789. 1 Stat. 73.). Законом было, в частности установлено, что Верховный Суд состоит из Председателя и 5 судей, назначаемых пожизненно. В последующем это количество постепенно увеличивалось, пока, в соответствии с законом от 3 марта 1863 года, не достигло 10 человек (Act of March 3, 1863. 12 Stat. 794, sec.1). После этого, по инициативе президента Эндрю Джонсона, конгресс принял закон, предусматривавший сокращение числа судей Верховного Суда, по мере высвобождения вакансий, до 7 человек (Act of July 23, 1866, 14 Stat. 209, sec.1). Однако, до истечения срока президентских полномочий Джонсона количество судей Верховного Суда сократилось лишь до 8 человек. В 1869 же году конгресс решил вновь увеличить число судей до 9 (Act of April 10, 1869, 16 Stat. 44).

[1140] Constitution of the United States, Article 3. Первые 13 районных и 3 окружных суда были созданы в 1789 году в соответствии с Законом о судоустройстве 1789 года (Act of September 24, 1789. 1 Stat. 73, Sec.2-3).

[1141] Hayburn,s Case, 2 Dall. (2 U.S.) 409 (1792).

[1142] См., например Chicago & S. Airlines v. Waterman S.S. Corp., 333 U.S. 103 (1948).

[1143] Act of June 15 1917, 40 Stat. 217.

[1144] Act of June 25 1798, Ch.58, 1 Stat. 570, В закон дважды вносились поправки: July 6, 1798, Ch. 66, 1 Stat. 577 and July 6, 1812, Ch. 130, 2 Stat. 781.

[1145] Annual Report of the United States Attorney General for 1917 year, p 58. -Washington: Governmental Printing Office1918.

[1146] Nardone v. United States, 302 US 379.

[1147] Weiss v. United States, 308 US 321.

[1148] В пятидесятые годы даже деятельность в сфере политического сыска и обеспечения внутренней безопасности часто трактовали как разведывательную. См. Internal Security Act of Sept. 23, 1950, Ch.1024, 64 Stat.987.

[1149] См.: Farrand M. The Framing of the Constitution of the United States, New Haven, 1913, P.79.

[1150] Смю: Justice Samuel Miller, On the Constitution, N.Y. 1891, P.314.