Разведка и контрразведка США (с конца XVIII века и до наших дней): читать книгу онлайн полностью и бесплатно

Однако, уже менее чем через год в 2003 году комитет был воссоздан, а 4 января 2005 года получил статус постоянного[1086]. Основной задачей Комитета был обозначен контроль за деятельностью Министерства внутренней безопасности. Вопросами разведки комитет по внутренней безопасности Палаты представителей занимается лишь применительно к разведывательной деятельности Министерства внутренней безопасности. Непосредственно на вопросах разведывательной деятельности в комитете специализируется Подкомитет по противодействию терроризму и разведке (Subcommittee on Counterterrorism and Intelligence).

Несколько более продолжительную историю имеет Комитет по внутренней безопасности и делам правительства Сената, являющийся одним из старейших комитетов верхней палаты. Свое нынешнее название Комитет получил 15 октября 2004 года на основании резолюции Сената № 445[1087]. До 2004 года комитет сменил множество названий: с 1921 года он назывался Комитет по расходам в правительстве (Committee on Expenditures in the Executive Departments); с 1952 года – Комитет по операциям правительства (Committee on Government Operations); с 1978 и до 2004 года он назывался Комитетом по делам правительства (Committee on Governmental Affairs).

Помимо той деятельности, которой Комитет по внутренней безопасности и делам правительства занимался до 2004 года, резолюция Сената № 445 наделила его новым кругом обязанностей в отношении подразделений министерства внутренней безопасности. Комитет призван рассматривать все законодательные инициативы, петиции, меморандумы, а также осуществлять контроль за деятельностью министерства внутренней безопасности. При этом, однако, из ведения Комитета изъяты вопросы, относящиеся к Береговой охране и Секретной службе США[1088].

Комитеты по юридическим вопросам

Контрольные полномочия юридических комитетов Конгресса в отношении разведывательных служб отличаются некоторой спецификой. Круг их контрольных полномочий несколько отличается от тех полномочий, которыми наделены разведывательные комитеты обеих палат и комитеты, занимающиеся вопросами внутренней безопасности. Наиболее существенная часть контрольных полномочий юридических комитетов связана с контрразведывательной деятельность, которая хотя и рассматривается в США как часть разведывательной деятельностью, тем не менее отличается известной спецификой.

Задачей контрразведки является не только сбор информации, но и осуществление судебного преследования виновных лиц, к контрразведывательной деятельности, по крайней мере, к отдельным ее направлениям, законодательство США предъявляет более серьезные требования.

Закрепленные в Конституции и законах США гарантии прав и свобод американских граждан, в частности, требуют обязательной судебной санкции на проведение ФБР оперативно-технических мероприятий, которые связанны со вторжением в личную жизнь граждан; значительно усложняет контрразведывательную работу и сформировавшееся в конце 60-х годов законодательство о свободе информации[1089].

В силу своей специфики ряд вопросов контрразведывательной деятельности, в особенности связанные с ущемлением конституционных прав и свобод американских граждан, подконтрольны комитетам по юридическим вопросам палат Конгресса.

В Комитете по юридическим вопросам Палаты представителей вопросами контроля за контрразведывательной деятельностью занимается, главным образом, Подкомитет по конституционным вопросам и гражданскому правосудию (Subcommittee on the Constitution and Civil Justice ). Большинство слушаний Подкомитета посвящено вопросу анализа правовой базы, регулирующей деятельность ФБР и других ведомств уполномоченных осуществлять контрразведывательную деятельность. В Подкомитете заслушиваются отчеты руководителей контрразведывательных подразделений, вносятся рекомендации по совершенствованию правовой базы[1090].

В Комитете по юридическим вопросам Сената контроль за контрразведывательной деятельностью осуществляется через несколько подкомитетов. Это, в первую очередь, подкомитеты по конституции гражданским правам и правам человека (The Subcommittee on Constitution, Civil Rights and Human Rights); по несостоятельности и судам (The Subcommittee on Bankruptcy and the Courts); по преступности, терроризму и вопросам иммиграции (The Subcommittee on Crime and Terrorism, Immigration); беженцам и безопасности границ (The Subcommittee on Refugees and Border Security). Каждый из подкомитетов занимается вопросами, относящимися непосредственно к его компетенции, в общих чертах определяемой его названием. Однако четких границ компетенции отдельных подкомитетов не существует.

В тех случаях, когда в Комитете по юридическим вопросам рассматривается вопрос, имеющий важное значение для безопасности Соединенных Штатов, слушания проходят непосредственно в самом комитете, без передачи вопроса на рассмотрение в какой-то из его подкомитетов.

Нужно, однако заметить, что сфера компетенции комитетов по юридическим вопросам обеих палат не ограничивается лишь вопросами контрразведывательной деятельности разведывательного сообщества. Юридические комитеты вправе принимать к своему рассмотрению любой вопрос, связанный с деятельностью американской разведки в том случае, если этот вопрос относится к сфере компетенции комитетов.

Комитеты по ассигнованиям Сената и Палаты представителей

Основной вопрос, который рассматривают комитеты по ассигнованиям верней и нижней палаты Конгресса (Senate Committee on Appropriations, House Committee on Appropriations) – подготовка проектов разведывательных бюджетов. Работа комитетов по ассигнованиям связана с завершающей стадией подготовки проектов бюджетов всех трех общенациональных разведывательных программ.

В Комитете по ассигнованиям нижней палаты проектом бюджета разведки занимается подкомитет по национальной безопасности (Subcommittee on National Security). Он получает из Комитета по разведке прошедший обсуждение в комитете и согласованный с Комитетом по национальной безопасности палаты (в рамках программы "Тактическая разведка и связанная с нею деятельность") проект разведывательного бюджета. Задача подкомитета по национальной безопасности Комитета по ассигнованиям – проверка соответствия ассигнований на различные статьи разведывательного бюджета общим приоритетам национальной безопасности и соединение разведывательного бюджета с бюджет министерства обороны. При этом бюджет национальной разведки не выделяется отдельной статьей в оборонном бюджете, а приблизительно равномерно распределяется между другими его статьями. Это связано тем, что бюджет разведывательного сообщества США (общая сумма разведывательных ассигнований) по сей день является закрытой информацией.

В 2004 году в составе Комитета по ассигнованиям Сената был учрежден специальный подкомитет по разведке (Subcommittee on Intelligence), занимающийся ассигнованиями на разведку. Резолюция Сената № 445, на основании которой был учрежден новый подкомитет, отнесла к его ведению весь круг вопросов, связанный с выделением ассигнований на разведывательную деятельность[1091].

4.2. Контрольные полномочия исполнительной ветви власти

4.2.1. Контрольные полномочия Президента США

В Конституции США не содержится прямого указания на право президента осуществлять контроль за деятельностью федеральных министерств и ведомств. Подобно полномочиям главы государства назначать должностных лиц, необходимых ему для реализации конституционных полномочий, президентское право осуществлять контрольно-надзорные функции возникло в результате толкования положений Конституции.

На практике, контрольные функции в отношении федеральных органов исполнительной власти осуществлялись уже первыми американскими президентами, начиная с Джорджа Вашингтона. Подобное право президента не оспаривалось и законодательной властью. Уже в 1789 году, во время дебатов в только что сформированной Палате представителей первого созыва Джеймс Мэдисон сформулировал совершенно определенную позицию законодателей: "…дух Конституции, выражен совершенно определенным образом в конституционно клаузуле[1092], гласящей, что высший магистрат федерации должен нести ответственность за деятельность исполнительной власти…однако возложенная на него (президента) ответственность предполагает наделение его властью инспектировать и контролировать деятельность подчиненных ему должностных лиц исполнительной власти"[1093].

Следует однако отметить, что в Соединенных Штатах право выносить окончательное суждение по любому спорному правовому вопросу является исключительной прерогативой судебной ветви власти[1094] и судебная власть фактически наделена более высокими полномочия в сфере толкования конституционных норм, нежели власть исполнительная и законодательная[1095]. Поэтому для окончательного юридического подтверждения конституционности права президента осуществлять контрольно-надзорную деятельность необходимо было заключение судебной ветви власти по данному вопросу.

Верховный Суд США сформулировал свое мнение относительно полномочий президента в сфере контрольно-надзорной деятельности лишь в середине XIX века. В 1843 году, в деле Williams v. United States, Верховный Суд недвусмысленно указал на то, что "Президентские обязанности (по Конституции) требуют исполнения им контрольно-надзорных функций в отношении подчиненных ему в административном порядке органов"[1096]. Тем самым, высший судебный орган Соединенных Штатов пошел даже несколько дальше законодателей в истолковании контрольно-надзорных полномочий президента, указав не только на потенциальную возможность, но и на необходимость исполнения президентом контрольных функций. Жесткая и категоричная формулировка Верховного Суда США фактически исключила в дальнейшем любую возможность двусмысленного толкования контрольно-надзорных полномочий президента (в том числе ив отношении разведывательных ведомств США) и окончательно подтвердила их полное соответствие положениям американской Конституции.

Таким образом, в рамках вверенной ему Конституцией США исполнительной власти, президент обладает всей полнотой прав и обязанностей в осуществлении контроля за деятельностью федеральных исполнительно-распорядительных органов, в том числе и органов разведки. Президент, как правило, осуществляет свои контрольные полномочия в отношении разведки не непосредственно, а через систему специальных органов в системе исполнительной власти, а также через подчиненных ему должностных лиц[1097]. В сферу непосредственного (и законодательно закрепленного) президентского контроля попадает вся деятельность, связанная с проведением разведывательными службами США тайных операций. Это, однако, нисколько не исключает права президента по своему усмотрению взять под личный контроль любую иную деятельность разведывательных органов.

Конституция США нисколько не ограничивает прав президента учреждать подчиненные ему органы или назначать должностных лиц, которые будут необходимы ему для реализации возложенных на него Конституцией обязанностей[1098]. Единственным сдерживающим фактором в этой связи могут являться лишь вопросы финансирования вновь созданного органа. Поскольку ежегодный бюджет любого федерального ведомства США закрепляется в федеральном законе, фактически учредить новый федеральный орган президент может не иначе, как с согласия Конгресса.

Любые, создаваемые президентом в рамках исполнительной ветви власти органы, в том числе и органы наделенные полномочиями в контрольно-надзорной сфере, проводят свою работу от имени и по поручению президента. Поэтому все действия подчиненных президенту органов или лиц рассматриваются с точки зрения конституционного права как действия самого президента. Подобная трактовка поддерживается и решениями Верховного Суда США.[1099].

Совокупность подчиненных президенту органов и должностных лиц, правомочных осуществлять контроль за деятельностью разведывательных служб условно можно разделить на две большие группы:

Органы и должностные лица, которым разведывательные службы (либо какая-либо из служб) подчинены в административном порядке:

директор национальной разведки;

руководители министерств, в организационной структуре которых имеются разведывательные службы (особо в этой связи нужно выделить контрольные полномочия министра обороны США, которому административно подчинены 8 членов разведывательного сообщества);

руководители разведывательных служб.

[1086] См.: H. Res. 5 of the 109th Congress, sec.2.

[1087] Senate Resolution 445 of the 108th Congress.

[1088] См.: Senate Resolution 445 of the 108th Congress. Sec.101.

[1089] См.: Freedom of Information Act of 1966, Pub. L. 89-487, July 4 1966, 80 Stat. 250; Freedom of Information Acts of 1967, Pub. L. 90-23, June 5 1967, 81 Stat. 54. В частности, в Акте о свободе информации1966 года в статье 3(с) говорится:»…каждое ведомство должно по запросу в отношении определенных документов, сделанному с соблюдением установленных законом норм, пре доставить информацию лицу, внесшему запрос».

[1090] См., например: Amendments to the Freedom of Information Act: Hearings Before the Subcommittee on the Constitution of the Committee on the Judiciary US Senate, 98th Congress 2nd Session, Washington Governmental Printing Office 1985.

[1091] Senate Resolution 445 of the 108th Congress, sec. 402.

[1092] Constitution of the United States, Article II, clause 3.

[1093] 1 Annals of Cong. 495, 499 (1789).

[1094] См.: Hayburn,s Case, 2 Dall. (2 U.S.) 409 (1792).

[1095] См.: Лафитский В.И., Основы конституционного строя США, М. изд. Норма, 1998, С.88.

[1096] См.: Williams v. United States, 1 How. (42 U.S.) 290 (1843).

[1097] См.: Buckley v. Valeo, 424 U.S. 1, 109-143 (1976).

[1098] "…Президент вправе … назначать должностных лиц, через которых он осуществляет свои полномочия, или же таких должностных лиц, которые назначают указанных должностных лиц". Buckley v. Valeo, 424 U.S. 1, 109-143 (1976).

[1099] См.: Wilcox v. McConnel, 13 Pet. (38 U.S.) 498, 513 (1839).