Разведка и контрразведка США (с конца XVIII века и до наших дней): читать книгу онлайн полностью и бесплатно

Вопреки исторической традиции и логике американского законодательства, в некоторых случаях руководству США приходится идти на уступки не только американской, но мировой общественности. Формально, Конституция США и Билль о правах говорят о правах только тех лиц, которые являются гражданами США. Поэтому, с точки зрения американского законодательства, на иных лиц вообще не распространяются права и свободы, которые закреплены в Конституции и федеральных законах Соединенных Штатов. Права таких лиц могут защищаться только международными договорами, подписанными США. Впрочем, международные обязательства в этой сфере у США немногочисленны и Соединенные Штаты традиционно считают их малообременительными для себя. Например, они совсем не мешают Соединенным Штатам создавать секретные тюрьмы за пределами США, содержать там «неграждан» без суда и следствия и применять к ним пытки. При и американские законодатели и федеральные судебные власти трактуют подобную деятельность как не противоречащую американскому и международному праву[1041].

Однако, бывают случаи, когда Соединенные Штаты отчасти все же вынуждены уступать давлению международного общественного мнения. После того, как разоблачения Э. Сноудэна вызвали скандал не только в самих США, но и среди их европейских союзников, «обиженных» на то, что не только жители Европы, но и руководителя крупнейших европейских держав-союзников США стали целью разведывательной деятельности АНБ, руководство США в одностороннем порядке решило ввести некоторые формальные ограничения на деятельность АНБ по сбору и добыванию разведывательной информации на информационных каналах за пределами США.

Например, в январе 2014 года президентом Б. Обамой была издана директива № 28, регламентирующая деятельность разведывательного сообщества в сфере разведки на информационных каналах. Примечательно уже то, что данная директива издана в открытом варианте, в то время как все предшествующие президентские директивы по данному вопросу были защищены грифом «совершенно секретно». В отличие от предшествующих директив, упомянутая директива лишь в общих чертах говорит о задачах, которые разведывательное сообщество должно решать, добывая разведывательные данные на информационных каналах. Основная идея директивы – демонстрация серьезной работы по защите прав и свобод личности, якобы проводимой в разведывательном сообществе США.

Примечательно, что в директиве речь идет не только о правах и свободах американских граждан, но и о правах иностранцев, проживающих за пределами США. Например, директива признает право на частную жизнь и персональную информацию за всеми лицами, не зависимо от их национальности или гражданства.

Конечно, все положения президентской директивы, касающиеся прав и свобод личности вообще скорее декларативны и не содержат строгих процедурных предписаний для разведывательных служб. Но примечателен уже сам факт того, что в директиве по разведке американского президента упомянуты права лиц, не являющихся американскими гражданами и не защищенных американским законодательством[1042].

Глава 4. ГОСУДАРСТВЕННЫЙ КОНТРОЛЬ ЗА РАЗВЕДКОЙ В США

4.1. Контроль Конгресса за деятельностью разведывательного сообщества США

4.1.1. Эволюция законодательного контроля

Разведывательная деятельность, рассматривается в Соединенных Штатов как одно из направлений деятельности по обеспечению обороны страны и, в соответствии с Конституцией, относится к сфере исключительной компетенции президента[1043]. Являясь одним направлений деятельности федерального правительства, разведка тесно связана с другими направлениями деятельности, которые, в соответствии с Конституцией США, находятся в ведении исполнительной власти.

Исходя из этого, можно сделать вывод, что любая система контроля за разведкой, разрабатываемая исключительно в рамках исполнительной власти, не может являться полностью объективной и независимой, поскольку интересы различных подразделений федерального правительства находятся в чрезвычайно тесной взаимосвязи друг с другом, и любые громкие скандалы и разоблачения, связанные со злоупотреблениями и нарушениями законности в деятельности разведки, могут оказать слишком непосредственное воздействие на всю систему исполнительной власти.

Контроль Конгресса США за деятельностью американской разведки традиционно является одним из самых эффективных видов контроля в общегосударственной системе контроля за деятельностью спецслужб. Достаточно высокая объективность и независимость осуществляемых Конгрессом контрольных функций в значительной мере предопределена закрепленной в американской Конституции системой сдержек и противовесов. Эта система позволяет всем трем ветвям государственной власти – исполнительной, законодательной и судебной – оказывать взаимное воздействие друг на друга, снижая до минимума возможность узурпации государственных властных функций какой-либо из трех властей.

Независимость и объективность контрольных полномочий Конгресса в отношении разведывательных служб стимулируется еще одним немаловажным обстоятельством. В Конгрессе всегда представлены две традиционно противоборствующие политические партии США – республиканская и демократическая, лишь представитель одной из которых стоит во главе исполнительной ветви власти и которому, следовательно, подчинены в том числе и разведывательные службы. В силу этого в любой момент времени конгрессмены от одной из двух партий (очевидно, не той, чей представитель является действующим главой государства) имеют серьезный дополнительный стимул проявить максимальную честность и принципиальность, проводя беспристрастные расследования, выявляя возможные нарушения и злоупотребления должностных лиц и, тем самым, зарабатывая своей партии дополнительные политические очки на ближайших парламентских или президентских выборах.

Основной объем контрольных полномочий Конгресса в отношении разведки и разведывательной деятельности лежит на разведывательных комитетах обеих его палат. Законом закреплена обязанность президента, как главы исполнительной власти, обеспечивать разведывательные комитеты в полном объеме всей информацией, касающейся деятельности разведывательного сообщества. При этом представляемые в комитеты отчеты, касающиеся разведывательной деятельности США, должны содержать в себе информацию не только об уже проведенных акциях разведки, но и о наиболее важных запланированных мероприятиях членов разведывательного сообщества. Помимо этого в обязательном порядке разведывательным комитетам Палаты представителей и Сената предоставляются сведения о всех тайных операциях американской разведки, одобренных президентом США, а также информация о наиболее серьезных провалах разведки[1044].

До середины семидесятых годов XX века вопросами контроля за деятельностью разведки в обеих палатах Конгресса занимался целый ряд не специализирующихся на разведывательной деятельности комитетов. Основными среди них были: Комитет по вооруженным силам Сената и Комитет по вооруженным силам Палаты представителей[1045]. Каждый из комитетов, будь то комитеты по юридическим вопросам, по бюджету или по вооруженным силам, рассматривал лишь ту часть вопросов, которая относилась к сфере его компетенции. Учитывая же особенности разведывательной деятельности и повышенные требования к секретности при работе с материалами разведки, фактически разведывательными проблемами в комитете занимался один, иногда два его члена, в обязанности которых входил не только контроль за деятельностью разведывательных служб но и другие, не связанные с разведкой вопросы. Вполне приемлемой считалась практика, когда отвечающие за разведку конгрессмены встречались с представителями разведывательных служб не более 1-2 раз в год[1046].

Фактически, вся система контроля законодательной власти за разведывательными службам строилась на "джентльменском соглашении"[1047], в соответствии с которым исполнительной власти предоставлялась полная свобода действий в сфере разведки, а комитеты Конгресса заслушивали лишь общие отчеты об интересующих их аспектах деятельности разведывательных служб, не вдаваясь особенно в детали. Лишь в случае громких скандалов, связанных с промахами и злоупотреблениями разведывательных служб Конгрессом создавались специальные следственные комитеты и комиссии, которые детально разбирали и изучали все факты, приведшие к скандалу, и вырабатывали рекомендации по совершенствованию деятельности разведывательных служб.

Современная структура контроля за деятельностью разведывательных служб со стороны обеих палат Конгресса сформировалась в результате расследований деятельности разведывательных служб 1975-1976 годов. По результатам заслушивания докладов, представленных Конгрессу комитетами Пайка и Чёрча обе палаты Конгресса пришли к заключению, что существующая система контроля за деятельностью разведки со стороны палат Конгресса недостаточно эффективна. Сенаторами и членами Палаты представителей указывалось, в частности, что в Конгрессе отсутствует какой-либо орган, специализирующийся на разведывательных вопросах. Осуществляющие же контроль за деятельностью разведки специально назначенные для этой роли конгрессмены в недостаточной мере справляются со своими обязанностями и их число крайне ограничено. В целях улучшения системы контроля за деятельностью разведки обе палаты Конгресса решили создать действующие на постоянной основе особые комитеты по разведке.

В целом же реформирование системы контроля Конгресса за разведывательной деятельностью шло по двум основным направлениям. Во-первых, вновь созданным при палатах комитетам по разведки было предписано осуществлять более систематический и более всесторонний анализ и исследование всех направлений деятельности разведывательных служб США. Во-вторых, для расширения возможностей по контролю за разведкой, к работе разведывательных комитетов палат было решено привлекать членов других комитетов Конгресса, которые по роду своей деятельности должны осуществлять контроль за тем или иным направлением деятельности спецслужб-членов разведывательного сообщества США, например бюджетный или юридический комитеты.

По своему статусу разведывательные комитеты обеих палат Конгресса являются "особыми" комитетами, в отличии от большинства других парламентских комитетов, которые имеют статус "постоянных". В общем виде различия между постоянными и особыми комитетами Конгресса можно сформулировать следующим образом:

члены "особых" комитетов назначаются руководителями палат, в то время как члены постоянных комитетов определяются на фракционных совещаниях;

для членов постоянных комитетов отсутствуют какие-либо ограничения по срокам пребывания в составе комитета; срок полномочий членов особых комитетов ограничен (для разведывательных комитетов – 8 годами, для руководителей – 10);

члены постоянных комитетов осуществляют свои контрольные функции на постоянной основе, в то время, как особые комитеты реализуют свои контрольные полномочия лишь в определенных случаях (подготовка бюджета, факты злоупотреблений и нарушений законности и т.д.);

особый комитет как правило не имеет исключительной юрисдикции в отношении находящихся в его ведении вопросов, в то же время постоянные комитеты обладают обычно исключительной юрисдикцией в отношении всего спектра своих полномочий;

особые комитеты обычно не имеют полномочия вносить законопроекты на рассмотрение своей палаты (в настоящее время это отличие не относится к особым комитетам по разведке, которые получили такое право)[1048].

Основные задачи комитетов по разведке верней и нижней палат Конгресса в целом сходны. Они осуществляют контроль за деятельностью членов разведывательного сообщества США и другими разведывательными службами, принимают решение об одобрении бюджетных программ разведывательного сообщества, проводят расследования по фактам выявленных злоупотреблений и нарушений, а также по иным основаниям, которые имеют существенное значение для интересов национальной безопасности США.

В последние годы работа разведывательных комитетов палат Конгресса не ограничивается лишь контрольными функциями. Комитеты по разведке все более активно взаимодействуют с соответствующими подразделениями исполнительной власти в плане совершенствования разведывательных программ, оптимизации проектов разведывательных бюджетов, проведении структурных изменений в системе разведывательных служб США. Более того, члены разведывательных комитетов в ряде случаев отстаивают интересы разведывательных ведомств в Конгрессе. Работая в течение достаточно длительного времени в разведывательных комитетах, депутаты как верхней, так и нижней палаты имеют возможность стать достаточно серьезными специалистами в вопросах разведки, они отлично понимают реальные нужды и потребности разведывательных служб. Именно члены комитетов по разведке, как правило, активно возражают против сокращения бюджетных ассигнований на разведку, отстаивают необходимость расширения и углубления тех или иных разведывательных программ.

Следует также упомянуть и о такой форме контроля за деятельностью разведывательного сообщества со стороны комитетов по разведки Палаты представителей и Сената, как проведение специальных расследований деятельности американской разведки. Подобные расследования обычно являются следствием крупных неудач или провалов в работе разведки, вызвавших громкие скандалы в самих Соединенных Штатах или на международном уровне.

4.1.2. Комитет по разведке Сената

Комитет по разведке Сената[1049] был создан в 1976 году на основании резолюции Сената № 400[1050]. Основные задачи вновь созданного комитета были сформулированы следующим образом:

осуществление надзора за разведывательной деятельностью;

контроль за реализацией разведывательных программ Федерального правительства;

[1041] См., например: Torture and the cruel, inhuman and degrading treatment of detainees : the effectiveness and consequences of 'enhanced' interrogation : hearing before the Subcommittee on the Constitution, Civil Rights, and Civil Liberties of the Committee on the Judiciary, House of Representatives, One Hundred Tenth Congress, first session, November 8, 2007 United States. Congress. House. Committee on the Judiciary. Subcommittee on the Constitution, Civil Rights, and Civil Liberties. Washington: Government Printing Office, 2008.

[1042] См.: Presidential Policy Directive/PPD-28. Signals Intelligence Activities]. URL: http://www.whitehouse.gov/the-press-office/2014/01/17/presidential-policy-directive-signals-intelligence-activities (дата обращения: 14.07.2014)

[1043] См.: The Constitution of the United States. Article II. Цит. по: Webster's Encyclopedic Unabridged Dictionary, N. J. 1989, P. 1698-1699.

[1044] См., например: Pub. L. 102– 88, title VI, Sec. 602(a)(2), Aug. 14, 1991, 105 Stat. 442.

[1045] Senate Armed Services Committee, House Armed Services Committee.

[1046] См.: Congressional Record, April 9, 1956, P. 5926.

[1047] См.: The Intelligence Community in the 21st Century, Staff Study Permanent Select Committee on Intelligence, House of Representatives, 104th Congress, Chapter XV Congressional Oversight, P.3.

[1048] Ibid., Rule X, clause 6.

[1049] Senate Select Committee on Intelligence.

[1050] Senate Resolution 400 of the 94th Congress as amended by S. Res. 4, 95th Cong., 1st Sess. (1977), S. Res, 445, 108th Cong., 2d Sess.