Разведка и контрразведка США (с конца XVIII века и до наших дней): читать книгу онлайн полностью и бесплатно

Основная сфера регулируемых Законом 1978 года отношений – нормативная регламентация электронного наблюдения, осуществляемого спецслужбами в целях получения внешней разведывательной информации. Под электронным наблюдением в Законе понимается получение информации из необщественных коммуникационных систем при помощи электронных средств без согласия лиц, участвующих в процессе коммуникации, либо без согласия лиц, реально присутствующих при процессе коммуникации (когда коммуникация осуществляется без использования электронных средств коммуникации).

Закон развивал положения, закрепленные в Законе о контроле за преступностью от 1968 года, и дополнял их положениями тезисов, сформулированных в 1972 году Верховным Судом в деле Keith[936]. Законом о наблюдении за иностранными разведками было предусмотрено два возможных варианта осуществления электронного наблюдения – на основании судебного ордера и с санкции генерального атторнея. Судебный ордер на проведение электронного наблюдения, согласно закону, необходим в тех случаях, “… когда одной из сторон является гражданин США, или когда нужно использовать полученную информацию в качестве судебного доказательства”[937]. Вопрос о выдаче судебного ордера должен решать специально создаваемый для этой цели суд, формируемый председателем Верховного суда США из числа федеральных судей[938].

Процедура получения судебного ордера предписывает должностному лицу федерального ведомства составить заявление на имя судьи. В заявлении должны указываться “… цель, место, время и средства проведения наблюдения, а также другие детали”. После заверения заявления у руководителя ведомства заявление отправляется к генеральному атторнею, а от него – к судье. Судья может либо издать ордер, санкционирующий электронное наблюдение, либо, если сочтет, что представленные основания недостаточны для выдачи ордера, отказать в выдаче ордера. В соответствии с законом судья должен определить: 1) составлено ли заявление в соответствии с требованиями закона; 2) каковы основания предполагать, что объектом наблюдения будет выступать иностранная держава или объект иностранной державы; 3) действительно ли место и строение, на которое будет направлено наблюдение, используется иностранной державой или агентом иностранной державы. [939].

Внесудебная санкция на проведение электронного наблюдения допускается в тех случаях, когда "не предполагается" осуществление наблюдения в отношении американских граждан и не планируется использование полученных результатов в судебном процессе. Санкционировать электронное наблюдение в этом случае должен генеральный атторней, на которого и возлагается ответственность за соблюдение предписаний закона при выдаче санкции.

Несмотря на значительное упрощение процедуры по сравнению с санкционированием электронного наблюдения судом, Закон о наблюдении за иностранными разведками определил достаточно жесткие условия, при соблюдении которых допускалась внесудебная санкция на проведение электронного наблюдения.

При выдаче разрешения на операцию генеральный атторней должен был в письменной форме подтвердить, что:

1) наблюдение направлено: а) исключительно на перехват сообщения, переданного с помощью средств связи, используемых иностранными державами; б) информация приобретается не с помощью перехвата вербальных средств связи, а в результате наблюдения за собственностью или недвижимостью, находящимися под открытым контролем иностранной державы;

2) минимальна вероятность того, что в результате наблюдения будет перехвачено сообщение, отправителем или получателем которого является гражданин США;

3) приняты все меры для сведения к минимуму риска, что перехваченная информация (если она была отправлена или предназначалась гражданину США) будет в нарушение закона оглашена[940].

Контроль за правомерностью выдачи внесудебных санкций на осуществление электронного наблюдения Закон возложил на разведывательные комитеты верхней и нижней палат Конгресса, которым генеральный атторней обязан предоставлять исчерпывающую информацию о запланированной акции по меньшей мере за тридцать дней до ее начала. В случаях, когда ситуация требовала немедленных действий, глава министерства юстиции должен уведомить комитеты о фактическом начале акции и о причинах нарушения общего порядка[941].

Генеральный атторней имеет право в соответствии с законом выдавать разрешение на осуществление электронного наблюдения на срок не более одного года. После выдачи разрешения и оформления соответствующего сертификата генеральный атторней должен отправить сертификат в опечатанном виде в суд, где он хранится до тех пор, пока: а) не поступит в суд заявление с целью использования результатов наблюдения в правоприменительных целях; б) в суд не обратится гражданин, полагающий себя потерпевшим в результате осуществления электронного наблюдения[942].

Формально при использовании разведывательной службой электронного наблюдения Закон 1978 года устанавливает требования, не противоречащие тем, которые содержатся в Законе о контроле над преступностью 1968 года. В духе положений Закона о контроле над преступностью и в этом законодательном акте подчеркивается то обстоятельство, что при санкционировании электронного наблюдения принципиальное значение должно иметь не то, какой орган проводит акцию, а то, какие при этом преследуются цели и каков круг лиц, в отношении которых планируется ее проведение.

Однако при более детальном анализе данного законодательного акта просматриваются достаточно серьезные различия между правовыми стандартами, устанавливаемыми Законом о контроле над преступностью 1968 года и теми требованиями, которые предъявляет Закон о наблюдении за иностранными разведками 1978 года.

В отличие от Закона 1968 года в Законе о наблюдении за иностранными разведками содержится не спорная, с точки зрения правовой реализации, норма о праве президента без суда санкционировать электронное наблюдение в случаях, связанных с обеспечением национальной безопасности[943] (очевидно, что президент, как правило, не будет лично давать подобные санкции, а делегирует данное полномочие одному из подчиненных ему органов), а совершенно конкретное указание на то, какое должностное лицо и в каких случаях вправе выдавать подобные разрешения. В тех случаях, когда Закон все же требует судебной санкции на осуществление электронного наблюдения, выдачей подобных санкций (если речь идет об интересах зашиты разведывательной информации) занимается не суд общей юрисдикции, а специально учрежденный для этой цели судебный орган.

По сравнению с законом о контроле над преступностью 1968 года Закон о наблюдении за иностранными разведками 1978 года является определенной уступкой в пользу интересов национальной безопасности и (в более узком плане) в пользу интересов разведывательных служб. Оставляя в неприкосновенности концептуальные положения Закона 1968 года, касающиеся формирование баланса между правами и свободами граждан и потребностями обеспечения национальной безопасности, данный законодательный акт детализирует процессуальные требования к тем случаям использования (в процессе добывания разведывательной информации) средств электронного наблюдения, которые можно квалифицировать как "пограничные" случаи, то есть те случаи, которые с позиций Закона о контроле над преступностью 1968 года могли толковаться и как требующие обязательной судебной санкции, и как допускающие возможность внесудебного санкционирования. Примечательно, что все подобные разночтения, имеющиеся в Законе 1968 года, Закон о наблюдении за иностранными разведками фактически истолковал в пользу интересов обеспечения национальной безопасности.

Например, формулировка законодательного положения, допускающего возможность внесудебной санкции на проведение электронного наблюдения, указывает не на то, что наблюдение не будет осуществляться я отношении американских граждан, а лишь на то, что запрашивающий санкцию орган "не предполагает" осуществлять наблюдение в отношении граждан США. Сопоставляя подобную формулировку с положениями Конституции США (в первую очередь, с IV статьей "Билля о правах"), можно сделать вывод о том, что закон признает противоречащим конституции лишь заранее спланированное нарушение конституционных гарантий граждан США. Если же разведывательная служба будет нарушать конституционные положения, защищающие "…личность, жилище, бумаги и имущество" американцев, не планируя это изначально, то она будет действовать в полном соответствии с американским законодательством[944].

Наряду с законодательными ограничениями, устанавливаемыми для разведывательных служб, ведущих сбор и добывание разведывательной информации и обусловленными особенностями конституционного строя США или соображениями внешнеполитической целесообразности, в США иногда появляются и такие законодательные акты, которые вводят для разведки ограничения, не вытекающие непосредственно из соображений государственно-политической необходимости. Иногда подобные законодательные инновации являются демонстрацией самоуверенной убежденности в абсолютном геополитическом господстве Соединенных Штатов, стремлением продемонстрировать мощь американской разведки, ее способность решать поставленные задачи и не в самых идеальных для ведения разведывательной деятельности условиях. Чаще же подобные законодательные инициативы представляют собой довольно примитивную рекламную акцию, призванную продемонстрировать иллюзию приоритета прав личности или "общечеловеческих ценностей" над интересами обеспечения национальной безопасности в деятельности разведывательного сообщества США.

Примером подобного иллюзорного законодательного ограничения может служить установленный Законом о полномочиях разведки на 1997 финансовый год запрет на использование в качестве агентов разведки журналистов, "…работающих по контракту или являющихся сотрудниками средств массовой информации Соединенных Штатов либо официально признаваемых зарубежными правительствами в качестве представителей средств массовой информации Соединенных Штатов"[945].

Достаточно легко показать, что этот запрет носит скорее демонстративный, нежели фактический характер: вторая и третья части той же самой статьи, которая устанавливает запрет на использование журналистов, вводят более чем существенные изъятия из общих запретительных правил. Так, например, в соответствии с устанавливаемыми президентом США стандартами, директор национальной разведки может в отдельных случаях обходить устанавливаемый законом запрет и привлекать к сотрудничеству журналистов, если в этом будет существенная необходимость для обеспечения национальной безопасности США. В этом случае директор готовит письменное обоснование, где перечисляет причины, по которым необходимо сделать исключение из правил и ставит в известность обо всех случаях привлечения к секретному сотрудничеству журналистов разведывательные комитеты обеих палат американского Конгресса[946].

В третьей части рассматриваются случаи добровольного сотрудничества журналистов с разведкой, которые по замыслу законодателей вовсе не должны подпадать под запрет на привлечение к сотрудничеству разведкой журналистов. Следуя букве закона, если журналист сознательно сотрудничает с одной из разведывательных служб, входящих в состав разведывательного сообщества США, такое сотрудничество как бы и не является сотрудничеством, а разведывательная служба, с которой поддерживает связь журналист, не нарушает законодательный запрет на привлечение к секретному сотрудничеству корреспондентов американских средств массовой информации[947].

Предусматриваемые законом изъятия из общих правил столь огромны, что фактически означают условность законодательного запрета на привлечение журналистов к сотрудничеству с разведывательными службами. Очевидно, что в подавляющем большинстве случаев журналисты привлекаются разведкой к секретному сотрудничеству на добровольной основе. В тех же редких случаях, когда подобные контакты не носят добровольный характер, за разведкой оставлено право сослаться на интересы национальной безопасности и обойти таким образом запрет. Реальная цель такого законодательного акта – не ограничение прав разведки в сфере сбора и добывания разведывательной информации, а реклама якобы присутствующих в деятельности государственных ведомств США "высоких морально-нравственных стандартов". Одновременно подобные нормы помогают обмануть простого обывателя, которому навязывается мнение о полной независимости средств массовой информации и их сотрудников от американской разведки и американского правительства. Иногда жертвой подобного обмана может стать и лицо, представляющее самый непосредственный интерес для американской разведки.

3.5. Законодательство о свободе информации в США

Развитие системы законодательных норм, направленных на ограничение полномочий разведывательных служб, не исчерпывается в США лишь ограничениями в сфере использования разведкой различных технических и оперативных средств для добывания разведывательной информации. В шестидесятые-семидесятые годы XX века в США достаточно популярными стали либеральные настроения. Пресса и представители общественности требовали от федерального правительства США большей открытости. Настаивая на том, что граждане Америки являются налогоплательщиками, американские либералы и сочувствующая им общественность заявляли о своем праве знать, чем занимается их правительство, расходуя собранные в виде налогов деньги.

В стороне от общественных настроений не мог остаться и Конгресс США. Будучи зависимыми от своих избирателей, конгрессмены поддерживали идею большей открытости и публичности власти. Идею, бесспорно, весьма правильную и прогрессивную, но доставившую немало головной боли американских спецслужбам, основной работы которых (как, впрочем, и всех спецслужб в мире) были и остаются тайные приемы и методы работы и закрытость циркулирующей в недрах спецслужб информации от широких масс общественности.

Эффективность работы любой разведки достаточно серьезно зависит от того, насколько надежно разведка защищает свои секреты, появление же законодательных актов, a priori допускающих ситуацию, когда частное лицо может истребовать у разведывательной службы (в том числе в судебном порядке) допуска к каким-либо закрытым материалам, заведомо стало фактором, усложняющим работу разведки. Достаточно прогрессивная на первый взгляд идея – информировать общественность о том, чем занимается федеральное правительство, и каким образом федеральные министерства и ведомства расходуют выделяемые им бюджетные средства, для американской разведки вылилась в дополнительные трудности в практической работе. Стремление американских законодателей максимально расширить доступ общественности к информации явно дисгармонировало с традиционной для всех мировых разведок практикой максимально ограничивать круг лиц, допущенных к тем или иным сведениям, циркулирующим в недрах разведывательной службы.

Первым среди законов, определяющих порядок использования и доступа американских граждан к информации, стал Закон о свободе информации от 1966 года[948], представлявший собой поправку к Закону об административных процедурах от 1946 года[949]. Содержавшиеся в нем формулировки уже достаточно определенно указывали на возможность американцев делать запросы в федеральные ведомства и получать запрашиваемую информацию. В статье 3(с) закона говорилось:”…каждое ведомство должно по запросу в отношении определенных документов, сделанному с соблюдением установленных законом норм, предоставить информацию лицу, внесшему запрос”[950]. Причем, в ряду федеральных ведомств, которые могли получить подобные запросы, числились и американские спецслужбы. В случае отказа ведомства предоставить запрашиваемую информацию, Закон предусматривал возможность судебного истребования запрашиваемой информации.

Реально оценивая ту угрозу, которую мог представлять для национальной безопасности США подобный информационный либерализм, американские законодатели в Законе 1966 года достаточно детально проработали вопросы защиты секретной информации федерального правительства, в том числе информации, касающейся разведывательной деятельности. Закон о свободе информации 1966 года содержал перечень сведений, не подлежащих разглашению, из девяти пунктов, в который входили: ведомственные инструкции по персоналу, коммерческие секреты, различные межведомственные соглашения, засекреченная на основании исполнительных приказов президента информация по вопросам национальной безопасности и внешней политики и длинный перечень других сведений и материалов. Столь внушительный список исключений делал достаточно затруднительным получение информации по представленному в спецслужбы запросу[951].

Через год, в 1967 году, для дальнейшего совершенствования системы защиты секретных сведений федерального правительства была принята новая редакция Закона о свободе информации[952], в которой были уточнены процедуры, связанные с предоставлением федеральными ведомствами информации, запрашиваемой гражданами. Информацию, находящуюся в распоряжении федеральных органов, Закон о свободе информации 1967 года разделил на информацию, которая опубликовывается в Федеральном регистре, и информацию, которая может быть предоставлена лицу на основании письменного запроса. Закон установил тридцатидневный срок рассмотрения запроса гражданина в федеральном органе[953].

Анализируя первые две редакции Закона о свободе информации, можно говорить о том, что авторы законопроектов достаточно серьезно оценили потенциальную опасность, которую могла представлять собой для деятельности спецслужб и для национальной безопасности в целом гарантированная законом "свобода информации", и позаботились о том, чтобы законодательные положения не распространялись на ту информацию, в разглашении которой было не заинтересовано государство. В редакции 1966 и 1967 года Закон о свободе информации лишь незначительным образом усложнял работу разведки, в целом не создавая угрозы разглашения как разведывательной информации, так и источников, используемых спецслужбами для ее получения.

Серьезнейшим ударом по американским спецслужбам стало законодательство о свободе информации 70-х годов прошлого века. В результате Уотергейтского скандала, приведшего к отставке президента Никсона, в США заметно изменилось отношение как к разведывательным ведомствам, так и к осуществляемой ими деятельности. Американские спецслужбы (в первую очередь, ЦРУ и ФБР) были обвинены в нарушении Конституции США и американского законодательства. В частности, спецслужбы обвинялись в том, что ими осуществлялось незаконное прослушивание телефонных переговоров политических противников Никсона [954]. Отражая изменившиеся общественные настроения, Конгресс в 1974 году принимает новую редакцию Закона о свободе информации[955].

[936] См.: United States v. United States District Court 407 U.S. 297(1972).

[937] См.: Foreign Intelligence Surveillance Act of 1978, Pub. L. 95-511, Oct. 25, 1978, 92 Stat. 1787.

[938] См.: Pub. L. 95-511, 92 Stat. 1788, 50 US Code, Sec. 1803.

[939] См.: Pub. L. 95-511, Oct. 25, 1978, 92 Stat. 1787.

[940] См.: Pub. L. 95-511, 92 Stat. 1788, 50 US Code, Sec. 1803.

[941] См.: Pub. L. 95-511, Oct. 25, 1978, 92 Stat. 1787.

[942] См.: Foreign Intelligence Surveillance Act of 1978, Sec. 102, Pub. L. 95-511, Oct. 25, 1978, 92 Stat. 1790.

[943] См.: Pub. L. 90-351.

[944] См.: Pub. L. 95-511.

[945] См.: Pub. L. 104-293, title III, Sec. 309, Oct. 11, 1996, 110 Stat. 3467.

[946] См.: Pub. L. 104-293, title III, Sec. 309, Oct. 11, 1996, 110 Stat. 3467.

[947] Ibid.. Sec.309.

[948] См.: Freedom of Information Act of 1966, Pub. L. 89-487, July 4 1966, 80 Stat. 250.

[949] См.: The Administrative Procedure Act of 1946, 60 Stat. 238.

[950] См.: Pub. L. 89-487, July 4 1966, 80 Stat. 250.

[951] См.: Pub. L. 89-487, July 4 1966, 80 Stat. 250.

[952] См.: Freedom of Information Act of 1967, Pub. L. 90-23, June 5 1967, 81 Stat. 54.

[953] См.: Pub. L. 90-23.

[954] . См., например: Archibald Cox Reflection upon Watergate. Brandies University, 1974, P. 37.

[955] См.: Freedom of Information Act of 1974, Pub. L. 93-502, Nov. 21, 1974, 88 Stat. 1561.