Разведка и контрразведка США (с конца XVIII века и до наших дней): читать книгу онлайн полностью и бесплатно

Совершенно очевидная идея объединить две национальные военно-разведывательные программы в одну возникла в министерстве обороны еще в середине прошлого десятилетия, вскоре после разведывательной реформы 2004 года. Однако соответствующие поправки в Закон о национальной безопасности 1947 года были внесены лишь в 2010, когда Конгрессом был принят Закон о полномочиях разведки на 2010 финансовый год[894]. С этого времени две самостоятельные национальные программы военной разведки ("Тактическая разведка и связанная с ней деятельность" и Объединенная программа военной разведки) были объединены в единую Военно-разведывательную программу (Military Intelligence Program).

Таким образом, в настоящее время в США существуют две общенациональные программы финансирования разведки: Национальная разведывательная программа и Военно-разведывательная программа. Наличие двух этих программ отнюдь не означает, что бюджетное финансирование разведывательные службы США получают только в рамках этих финансовых программ. Практически в каждом федеральном министерстве существуют свои разведывательные и контрразведывательные программы. Кроме этого, существенную часть расходов ведомственных разведывательных служб покрывают за счет «неразведывательных» статей бюджета их головных министерств. Однако именно существование двух общенациональных разведывательных программ позволяет говорить о разведывательном сообществе США не как о совокупности ведомственных разведывательных служб, решающих разведывательные задачи своих министерств, а как о централизованной разведывательной системе, нацеленной на решение единых общегосударственных разведывательных задач.

2.3. Принципы построения разведывательного бюджета

Прежде, чем разведывательный бюджет на следующий финансовый год будет закреплен в статьях федерального закона и разведывательные службы получат предусмотренные бюджетом финансовые ассигнования, бюджетный законопроект должен проделать достаточно длинный путь. Ключевой фигурой в выработки параметров будущего разведывательного бюджета является президент США. Именно он, на ежегодной основе, после консультации с директором национальной разведки, министром обороны, помощником президента по вопросам национальной безопасности и директором службы управления и бюджета определяет в рамках потребностей национальной безопасности общий размер разведывательного бюджета, который предполагается включить в проект бюджета министерства обороны и проекты бюджетов других федеральных министерств и ведомств. При определении размера разведывательного бюджета учитывается, также такой фактор, как ожидаемый уровень инфляции.

В проект оборонного бюджета включаются большая часть средств, выделяемых на реализацию Национальной разведывательной программы, и все средства, выделяемые на Военно-разведывательную программу. Небольшая часть бюджетных ассигнований в рамках Национальной разведывательной программы включается в бюджеты других федеральных министерств, располагающих разведывательными службами: министерства внутренней безопасности, министерства юстиции, Государственного департамента, министерства финансов и энергетики.

Общий объем средств, выделяемых в рамках Национальной разведывательной программы, определяет директор национальной разведки. С этой целью он направляет в каждое федеральное министерство и ведомство, в составе которого находятся члены разведывательного сообщества США, запросы относительно их предложений по той части разведывательного бюджета, которая относится к компетенции их разведывательных служб. После этого директор национальной разведки готовит консолидированный проект бюджета Национальной разведывательной программы, который, вместе с комментариями, полученными от руководителей департаментов, в составе которых имеются разведывательные службы, направляет президенту.

Аппарат разведывательного сообщества проверяет, в какой степени бюджетные проекты отражают определенные директором национальной разведки приоритетные направления деятельности разведывательного сообщества и насколько они соответствуют потребностям федерального правительства в разведывательной продукции. При оценке бюджетных проектов программ, входящих в Национальную разведывательную программу, сопоставляется степень их соответствия бюджетным планам министерства обороны, реализуемым в рамках Военно-разведывательной программы. Подобное сопоставление позволяет свести к минимуму вероятность избыточного, либо недостаточного финансирования какой-либо из программ. Предполагаемый бюджет Военно-разведывательной программы определяет министр обороны при участии директора национальной разведки. Суммарный размер запрашиваемых ассигнований на Военно-разведывательную программу складывается в результате суммирования проектов разведывательных бюджетов самого министерства обороны и трех самостоятельных министерств, входящих в состав министерства обороны.

Административно-бюджетное управление (Office of Management and Budget) определяет насколько общая сумма запрашиваемых в соответствии с Национальной разведывательной программой бюджетных ассигнований соответствует установленным президентом США приоритетам и в какой степени предлагаемый уровень финансирования отдельных разведывательных программ, реализуемых в рамках Национальной разведывательной программы, отвечает реальным потребностям федерального правительства.

Хотя в соответствии с законодательными стандартами за выработку бюджета в рамках национальной разведывательной программы несет ответственность директор национальной разведки, на практике немалое влияние на процесс ее формирования оказывает министр обороны США. Это определяется в первую очередь тем, что координаторы большинства отдельных программ, осуществляемых в рамках Национальной разведывательной программы, возглавляют разведывательные службы, входящие в состав министерства обороны и непосредственно подчиненные министру обороны. Бюджет этих служб также непосредственно отражает потребности и приоритеты национальной обороны.

После похождения всех указанных выше стадий проект бюджета Национальной разведывательной программы вновь поступает к директору национальной разведки. Перед тем, как принять решение по проекту бюджета, директор рассматривает рекомендации участвующих в подготовке бюджета лиц. Если проект бюджета соответствует предъявляемым директором требованиям и его подготовка должным образом была увязана с проектом бюджета Военно-разведывательной программы, ответственность за которую несет министерство обороны, директор национальной разведки направляет проект бюджета Национальной разведывательной программы президенту и в Конгресс США.

После прохождения всех стадий формирования, проекты бюджетов Национальной разведывательной программы и Военно-разведывательной программы направляются в Конгресс США. Проекты поступают в Конгресс не по отдельности, а в составе общего федерального бюджета, который президент ежегодно представляет на рассмотрение Конгресса в феврале месяце. Проекты вносятся на рассмотрение комитетов по разведке Палаты Представителей и Сената. Большая часть бюджетных ассигнований, выделяемых на Национальную разведывательную программу, а также все ассигнования, выделяемые на Военно-разведывательную программу, включаются ежегодный законопроект о выделении бюджетных ассигнований министерству обороны. Ассигнования для других разведывательных служб, не входящих в состав Министерства обороны, включаются в законопроекты соответствующих министерств и ведомств, в состав которых входят указанные службы.

Внесенный законопроект рассматриваются той палатой, в которую он был внесен, в трех чтениях. Поскольку согласно Конституции США финансовые законопроекты должны вноситься в Палату представителей, первой палатой, рассматривающей финансовый законопроект является нижняя палата Конгресса При этом рассмотрение в первых двух чтениях проходит в профильном (разведывательном) комитете палаты. Комитет, после рассмотрения законопроекта, представляет его палате со своими поправками и дополнениями, либо в оригинальном варианте, если по мнению комитета поправки и дополнения не требуются. В случае одобрения законопроекта Палатой представителей, он передается в Сенат, который также должен принять его в трех чтениях, первые два из которых также будут проходить в профильном комитете. В свою очередь профильный комитет Сената может одобрить законопроект в том варианте, в котором он поступил в палату, либо предложить к нему поправки.

Если Сенат одобрит законопроект (в том числе с учетом поправок предложенных профильным комитетом), он возвращает его в Палату предствителей. Если одна из палат не согласится с поправками, предложенными другой палатой, Конгрессом создается согласительная комиссия, состоящая их депутатов обеих палат. Задачей комиссии является поиск компромисса, приемлемого для обеих палат. После того, как позиции палат будут согласованы и билль будет принят обеими палатами, он подписывается спикером Палаты представителей и вице-президентом США (или временным председателем Сената) и направляется на подпись президенту

В случае подписания его президентом, финансовый законопроект становится законом. Если президент не одобрит законопроект и вернет его со своими возражениями в Конгресс (в ту палату, которой он был предложен), палата должна, зафиксировав все возражения президента в своем журнале, пересмотреть законопроект. Если законопроект после пересмотра будет последовательно одобрен двумя третями голосов каждой из палат, он становится законом.

Если президент в течение 10 дней со времени представления законопроекта не вернет его в Конгресс, законопроект также становится законом. Однако, если по истечении отведенных президенту 10 дней законопроект не представляется возможным вернуть в Конгресс в силу отсрочки заседаний Конгресса, то законопроект законом не становится (данную ситуацию иногда обозначают термином «карманное вето» президента.

2.4. Бюджет ЦРУ. Финансирование тайных операций

Несмотря на то, что уже более десятилетия общие цифры разведывательного бюджета, выделяемого на нужды разведки в рамках двух основных общенациональных разведывательных программ: Национальной разведывательной программы и Военно-разведывательной программы, не являются секретными и публикуются для всеобщего ознакомления, детали разведывательного бюджета по-прежнему скрыты от глаз широкой общественности. Поэтому, точная сумма бюджетных расходов такого крупного и общеизвестного члена разведывательного сообщества как ЦРУ все также продолжает оставаться закрытой информацией, как это было и в годы «холодной войны».

Общие оценки бюджета ЦРУ дают цифры, превышающие сумму в 3 миллиарда долларов. При этом бюджет ЦРУ не принимается отдельным законодательным актом, а как и бюджеты большинства разведывательных служб Соединенных Штатов, является составной частью бюджета министерства обороны. В бюджете министерства обороны бюджет ЦРУ сосредоточен в основном в бюджете военно-воздушных сил, а именно в той статье, которая предусматривает бюджетные ассигнования на "Иные закупочные операции военно-воздушных сил" в подстатье "Деятельность по подбору" (Selected Activities line item in Other Procurement Air Force). В этой же подстатье сконцентрирована та часть бюджета Национального управления воздушно-космической разведки, которая приходится на космические разведывательные проекты ЦРУ.

Подтверждением того, что практически все ассигнования, закрепленные в подстатьи "Деятельность по подбору" приходятся не на закупочные операции, а на финансирование ЦРУ может служить тот факт, что бюджетные средства по этой подстатье, которая составляет примерно половину бюджета "Иных закупочных операций военно-воздушных сил" расходуются в несколько раз быстрее чем ассигнования по иным статьям, которые предполагают приобретение оборудования и закупочные работы, и примерно с той же скоростью, как по статьям, которые финансируют содержание кадрового аппарата и оперативную деятельность. Кроме того ни в бюджете сухопутных сил, ни в бюджете военно-морского флота нет такой подстатьи, как "Деятельность по подбору".

Значительно труднее определить какая часть бюджета, закрепленного в подстатье "Деятельность по подбору" идет на финансирование ЦРУ, а какая входит в бюджет Национального управления воздушно-космической разведки и идет на финансирование комических программ, в реализации которых принимает участие в том числе и ЦРУ. Еще более трудной выглядит эта задача, если принять во внимание тот факт, что значительная часть средств, которые ЦРУ расходует на космическую разведку, включены в бюджет Научно-технического директората ЦРУ, занимающегося разработкой разведывательных спутников. По различным оценкам на космические программы ЦРУ выделяется порядка нескольких сотен миллионов долларов, однако не ясно, какая часть этих денег сосредоточена в бюджете ЦРУ, а какая в бюджете Национального управления воздушно-космической разведки.

В данном разделе хотелось бы поговорить не о расходах ЦРУ на космические или какие-то иные программы добывания разведывательной информации, а о финансировании такого специфического направления деятельности ЦРУ как осуществление тайных операций разведки. «Утечки» информации, касающиеся расходов ЦРУ на финансирование тайных операций как правило относятся к весьма удаленным от современности историческим периодам. Поэтому они не позволяют делать выводы о том, какие суммы в современном бюджете ЦРУ тратятся на финансирование тайных операций. Но они вполне позволяют говорить о пропорциях в расходовании бюджетных средств на различные направления деятельности Центрального разведывательного управления США.

По отдельным данным, в пятидесятые годы XX века на проведение тайных операций расходовалось до 50 % бюджета ЦРУ. Более чем через 30 лет, в 1987 году, суммарные расходы разведывательного сообщества на проведение тайных операций составили всего 4 % от бюджета сообщества[895], а в 1988 году директор центральной разведки Уильям Вебстер оценивал расходы разведывательного сообщества на проведение тайных операций в 3% общего бюджета сообщества[896]. В 1993 году бывший руководитель Оперативного директората ЦРУ Ричард Штольц заявил, что лишь 2-3% бюджета разведывательного сообщества тратится на тайные операции – около 10 % бюджета Оперативного директората ЦРУ[897].

Однако если производить расчет, исходя из бюджета Оперативного директората ЦРУ (его бюджет составляет чуть более 1200 миллионов долларов), получается, что ЦРУ тратило ежегодно на тайные операции лишь 120 миллионов долларов. Следовательно, приблизительно три четверти тайных операций финансируется не из бюджета ЦРУ, а из какого-то другого бюджета, что противоречит официальной позиции властей, согласно которой за исключением редких случаев, вопросами тайных операций в Соединенных Штатах занимается исключительно ЦРУ.

Впрочем, не стоит расценивать столь малые проценты бюджета, приходящиеся на финансирование тайных операций, как факт постепенного сворачивания этого направления деятельности ЦРУ. Скорее наоборот, реалии окружающей действительности говорят совсем об обратном. Непрекращающаяся череда «цветных» революций, сотрясающих различные регионы мира лишь один из множества видов тайных операций. Но даже на них из американского бюджета расходуются сотни миллионов (а то и миллиарды) долларов. Ведь даже признания официальных лиц США подтверждают, что лишь «поддержка демократии» на Украине обошлась американскому бюджету не менее чем в пять миллиардов долларов.

Простейшие арифметические расчеты, произведенные на основании приводимых выше свидетельств официальных должностных лиц США, говорят о том, что в первой половине 90-х годов прошлого века американская разведка ежегодно должна была расходовать на тайные операции менее миллиарда долларов (2-3% от 30 миллиардов бюджета разведывательного сообщества). Это явно не увязывается с реальными фактами. На лицо очевидное расхождение цифр.

Тому могут быть два достаточно простых объяснения: 1) поскольку тайные операции с точки зрения закона являются акциями правительства Соединенных Штатов, не исключено, что львиная доля финансов, выделяемых на их проведение, поступает не из бюджета национальной разведки, а из иных бюджетных или даже внебюджетных источников; 2) официальные должностные лица ЦРУ и разведывательного сообщества банально обманывают общественность, многократно занижая реальные расходы на тайные операции. Впрочем, вполне вероятно, что верны оба из приведенных выше объяснений. Соединенным Штатам выгодно как занижать официально декларируемые расходы на тайные операции, так и диверсифицировать источники поступления средств на их проведение.

Оценивая бюджет тайных операций, следует принимать во внимание тот факт, что при обсуждении тайных операций в Конгрессе представители разведывательного сообщества и ЦРУ стремятся всячески занизить суммарные расходы на проведение операций, не включая в ежегодные расходы на тайные операций зарплату сотрудников ЦРУ, осуществляющих тайные операции, различные административные расходы, расходы на средства связи и т.д. Если в период президентства Картера штат Службы тайных операций составлял около 1000 человек, то уже в период президентства Рейгана штат Службы превысил 4000 человек. В дополнение к этому, как было замечено еще Комиссией Пайка в 1975 году, значительная часть сотрудников Административного директората ЦРУ осуществляет организационную поддержку работы Службы тайных операций. Однако эти расходы традиционно не принято рассматривать как расходы на тайные операции, хотя они и обходятся американскому бюджету в сотни миллионов долларов ежегодно.

В некоторых случаях официальные суммы, выделяемые на финансирование тайных операций в несколько раз меньше тех сумм, которые тратятся в действительности. Например, в 80-е годы XX века на поддержку "контрас" в Никарагуа официально было выделено 100 миллионов долларов. Однако реально, с учетом затрат на авиационную разведку и разведку на каналах связи, разведывательное сообщество потратило на поддержку "контрас" 400 миллионов. "Лишние" 300 миллионов были профинансированы за счет других статей разведывательного бюджета, формально не связанных с проведением тайных операций[898]. Кроме того не поддаются учету различные "внебюджетные" финансовые поступления ЦРУ от таких видов деятельности, как продажа оружия и транспортировка наркотиков.

Проводя наиболее дорогостоящие тайные операции, США стремятся привлечь к их финансированию и другие государства, которые имеют сходные с Соединенными Штатами интересы в регионе. Так, при проведении тайных операций ЦРУ в Польше в начале 80-х американской разведке оказывал финансовую помощь Ватикан. Тайные операции в Афганистане, помимо ЦРУ, финансировали Китай, Саудовская Аравия и Египет, которые для этого с 1980 по 1987 годы выделили в общей сложности 500 миллионов долларов[899]. Продолжая данную логическую последовательность, несложно догадаться, что на тайные операции на территориях Чеченской республики и Дагестана пришлось раскошелиться Саудовской Аравии и другим нефтяным монархиям Персидского Залива, в то время как «цветную» революцию на Украине в значительной мере пришлось оплачивать Германии Франции и другим менее богатым европейским союзникам США по НАТО.

2.5. Общая величина разведывательного бюджета

[894] См.: Pub. L. 111-259, Sec. 804(2)(B)(i), Oct. 7, 2010, 124 Stat. 2747.

[895] Woodward Bob Veil – The Secret Wars of the CIA 1981-1987, Simon and Schuster, N.Y. 1987. P.64.

[896] Webster William Remarks before the Council on Foreign Relations, Washington DC,12 December 1988, cited in Alfred Prados, Intelligence Budgets: Contents and Releasability, Congressional Research Service, CDS 89-465F, 2 August 1989, – P.-23.

[897] Central Intelligence Agency, Symposium on the Teaching of Intelligence – October 1-2, 1993, Washington, DC, Central Intelligence Agency Center for the Study of Intelligence, April 1994, CSI 94-001, -P.– 16.

[898] Omand, Joanne, Administration Mobilizes To Direct Aid to Rebels, The Washington Post,

[899] Harrison, Selig, Afghanistan: Soviet Intervention, Afghan Resistance, and the American Role, in