Дипломатия России. От Посольского приказа до Министерства иностранных дел: читать книгу онлайн полностью и бесплатно

Дипломатия России на стыке веков: на пути к многополярному миру. 1996–2008

На Западе в середине 1990-х гг. активизировалось обсуждение перспектив расширения НАТО на Восток. Новый курс Североатлантического Альянса формировался в условиях интервенции НАТО в Боснии. Отсутствие четких правил взаимодействия России и западного военно-политического блока спровоцировало рост недовольства внутри страны. На фоне президентских выборов, когда Б. Н. Ельцин одержал победу только во втором туре, потребовалось концептуальное переосмысление внешнеполитического курса. На смену считавшегося прозападным А. В. Козырева пришел Е. М. ПРИМАКОВ, у которого была репутация умеренного государственника.

Е. М. Примаков стал основоположником стратегии «избирательного партнерства» в отношениях с Западом, в зависимости от национальных интересов Российской Федерации. Не выступая против взаимодействия с США и европейским регионом, он подчеркивал недопустимость «безоговорочного согласия» и подчинения Западу. Вместе с тем новый глава внешнеполитического ведомства полагал, что сворачивание связей России на других региональных направлениях не оправдано.

При новом министре иностранных дел России были заложены основы концепции многополярного мира, а российская внешняя политика расширилась в сторону государств Востока и стала многовекторной. «Поворот на Восток» не исключал сотрудничества с Евро-Атлантическим регионом. Отечественная дипломатия выстраивалась на основе принципа «равноудаленности» России от Запада и Востока. Примат национальных интересов и прагматизм во внешней политике России сохранили и преемники Е. М. Примакова – И. С. Иванов и С. В. Лавров. Постепенно стала укрепляться роль России как одного из влиятельных центров мира, активного участника глобального сотрудничества.

В принятых в этот период концепциях внешней политики России (2000 и 2008 гг.) первое место в иерархии региональных приоритетов занимали государства СНГ. На пространстве СНГ приоритетом стало развитие «разноскоростной интеграции», т. е. формирование интеграционного ядра с привлечением наиболее заинтересованных в интеграции стран. Крупнейшим региональным актором осталась организация СНГ. В 1999 г. были заложены основы развития Союзного государства Россия – Белоруссия. В 2002 г. создается Организация Договора о коллективной безопасности. С 2003 г. предпринимаются попытки сформировать таможенный союз и единое экономическое пространство с участием Белоруссии, Казахстана, России и Украины. После того, как из этого «ядра» выпала Украина, экономическая интеграция развивалась в рамках евразийского пространства.

Серьезным вызовом для укрепления отношений со странами постсоветского пространства выступал фактор политической нестабильности – наличие внутренних и межгосударственных конфликтов. Сохранялись очаги напряженности в Нагорном Карабахе, Приднестровье, Абхазии и Южной Осетии. С 2003 по 2005 гг. прошла волна «цветных революций» – в Грузии («революция роз»), на Украине («оранжевая революция»), в Киргизии («тюльпановая революция»). «Смена режимов» в странах СНГ привела к расширению поля противоречий между Россией и НАТО.

Евро-Атлантический регион по-прежнему оставался значимым вектором российской внешней политики и дипломатии. На протяжении этого периода российско-американские отношения носили непостоянный характер, который зависел от готовности США выстраивать сотрудничество с Россией на партнерских началах.

Точкой бифуркации стали сентябрьские события 2001 г. После террористической атаки в США взаимодействие между Соединенными Штатами и Российской Федерацией начали стремительно развиваться. Россия поддержала США и начала оказывать поддержку в проведении операции против талибов в Афганистане.

С середины 1990-х гг. в качестве отдельного трека сотрудничества России с государствами Евро-Атлантического региона начало развиваться взаимодействие по линии Россия – НАТО. Взаимодействие с Альянсом выстраивалось на основе принципа кондициональности: Россия признает верховенство права и права человека (value based policy – политика, основанная на ценностях) в обмен на интеграцию в общеевропейское пространство. Подобная формула была принята в конце 1990-х гг. в условиях экономической нестабильности и политической неопределенности в РФ. Взаимодействие впоследствии обставлялось дополнительными условиями, попытками вмешиваться во внутренние дела страны, и к середине 2000-х гг. уже не отвечало геополитическим реалиям.

В 1997 г. был подписан Основополагающий акт о взаимных отношениях, сотрудничестве и безопасности между Российской Федерацией и НАТО, в котором стороны обязались не рассматривать друг друга в качестве противников. Создавался консультативный орган – Совместный постоянный совет (СПС), который действовал по принципу «НАТО+1».

К началу 2000-х гг. многие проблемы отношений России с НАТО были решены. Россия и Запад перестали считать друг друга источником военной угрозы, взаимно отказались от нацеливания стратегических ракет и перестали рассматривать мировую политику сквозь призму «игры с нулевой суммой». Москва примирилась, хотя не согласилась с расширением НАТО, возникновением конкуренции с западными странами в поясе государств СНГ, утратой интереса к ней как главному партнеру в переговорах по контролю над вооружениями.

В 2002 г. были подписаны Римские декларации между НАТО и Российской Федерацией: учреждался Совет Россия – НАТО (СРН) для развития сотрудничества и координации военно-политических действий между Россией и государствами-членами Альянса. В отличие от СПС, работа Совета строилась в формате «29», что уравнивало в правах государства-члены НАТО и Россию, т. к. решения принимались в национальном качестве.

Определенных успехов СРН добился в рамках совместной борьбы с терроризмом, в том числе в Афганистане (был создан трастовый фонд по Афганистану, который организовывал поставку вертолетной техники). Были достигнуты договоренности о совместной борьбе с пиратством (ранее этот вопрос уже ставился, но даже официально не вносился в повестку дня). РФ приняла обязательства осуществлять поддержку американских военно-морских сил в районе Африканского рога (подобного рода взаимодействие – в рамках ст. 5 по коллективной обороне НАТО, РФ де факто в рамках мандата – страна, обеспечивающая действие ст. 5).

Несмотря на российско-американское сближение, вскоре между странами возникли разногласия. В 2002 г. США инициировали выход из Договора по ПРО. Раздражителем в российско-американских отношениях стало стремление Соединенных Штатов развивать инфраструктуру системы ПРО в Центральной и Восточной Европе (на территории Польши и Чехии) под предлогом защиты от иранской ракетной угрозы.

Россия не приняла американскую сторону в войне против Ирака. Более того, Соединенные Штаты заявили о намерении бороться и с другими государствами «оси зла». В Стратегии национальной безопасности от 2002 г. к таким странам были отнесены Иран, КНДР (непосредственно граничащие с Россией) и Ливия. К середине 2000-х гг. начала складываться неформальная группа государств, несогласных с американским курсом. Помимо России, в нее вошли Китай, «старые» члены Европейского Союза (за исключением Великобритании), большая часть государств Ближнего и Среднего Востока, латиноамериканские страны, во главе которых стояли «левые правительства» (прежде всего, Куба и Венесуэла).

Рост критических настроений в отношении США привел к организационному становлению БРИКС – изначально в формате БРИК, а с 2011 г. к нему присоединилась Южно-Африканская Республика. Эта своеобразная коалиция объединила государства-сторонников, которые хотели удержать распространение единоличного американского глобального доминирования в политической, военной и экономической сферах, а сама сетевая структура БРИКС стала символизировать элемент мировой многополярности.

27 июня 2006 г. президент Путин в ходе встречи с послами Российской Федерации в МИД на Смоленской площади выступил с речью, в которой были сформулированы новые приоритеты Российской Федерации. Президент заявил: «Россия в целом должна нести соразмерную своему положению и возможностям ответственность за глобальное и социально-экономическое развитие». Это был необычный взгляд. Впервые сославшись на укрепление экономических позиций страны, глава государства предложил привести политическое влияние России в мире в соответствие с новыми экономическими возможностями.

Положения июньской речи дополнялись в материалах пресс-конференции президента 1 февраля 2007 г. и Послании президента Федеральному Собранию 26 апреля 2007 г. Новое понимание международной роли России прозвучало в первом в истории официальном Обзоре внешней политики Российской Федерации, который был опубликован Министерством иностранных дел 28 марта 2007 г.

Внешнеполитические ориентиры России привязывались не к отношениям с Западом, а к глобальной проблематике. В этом смысле доктрину приведения политического влияния в соответствие с экономическими возможностями можно считать первой глобальной доктриной Российской Федерации.

Российская власть перестала считать идеологию демократизации руководящим мотивом внешней политики. После событий в Боснии, Косово и войны в Ираке рассчитывать на то, что приверженность демократии сама по себе обеспечивает автоматическое совпадение интересов России и стран НАТО, не было оснований. В Москве не хотели «коалиций из солидарности», а в июньской речи президента было прямо сказано: «Мы ни в каких “священных союзах” участвовать не будем».

Проходила дальнейшая диверсификация международных связей России. В энергетической сфере разрабатывались альтернативные маршруты поставок российских энергоресурсов. В политической и экономической областях акцент был сделан на поддержании контактов со странами постсоветского пространства, Азии (в первую очередь с Китаем), Ближнего Востока, Латинской Америки и Африки. Особое внимание уделялось необходимости более справедливого перераспределения ресурсов – фундаменту многополярного миропорядка.

По-другому рассматривались источники угроз международной стабильности, российский подход к проблемам безопасности стал шире.

Впервые в современной России акцент делался не на незавершенности внутренних преобразований, а на внешних факторах. В частности, речь шла о расширении конфликтного пространства в мировой политике и попытках навязывания однополярной модели мироустройства.

Дипломатия России: от «перезагрузки» к кризису на Евро-Атлантическом направлении. 2008–2012

После того как закончилась операция по принуждению к миру в Грузии и Россия признала независимость Южной Осетии и Абхазии, начали оформляться новые контуры внешней политики Российской Федерации. «Августовские события» повлияли на стратегию России не только на постсоветском пространстве, но и на Евро-Атлантическом направлении. Антагонистические позиции Запада и России по поводу грузинского конфликта начали эпоху сворачивания контактов по линии Россия – НАТО.

Вышедшая в свет 15 июля 2008 г. очередная редакция Концепции внешней политики отражала две взаимозависимые тенденции, во многом связанные с личностями руководителей. Это стремление сохранить преемственность с тем курсом, который был избран в предыдущие годы (например, в том, что касается движения к многополярному миру и развития многовекторной внешней политики) и одновременно – желание активизировать сотрудничество с различными центрами силы путем формулирования концептуальных новаций (например, идей развития «сетевой дипломатии», предполагавшей создание гибких институтов многостороннего взаимодействия, или «поворота России на Восток»), выдвижения громких инициатив (проект Договора о европейской безопасности, подписание нового базового соглашения Россия – ЕС и др.) и заключения ситуативных компромиссов, касавшихся преимущественно региональных проблематик (Афганистан, Иран, Ливия и пр.). Несмотря на то, что такой подход приводил подчас к конкретным результатам (как, например, преодоление последних препятствий для вступления России в ВТО в 2012 г.), большинство обсуждаемых в те годы проектов (процесс Корфу по реформированию ОБСЕ, «создание сообщества экономик от Лиссабона до Владивостока» и др.) так и остались нереализованными.

Ключевыми приоритетами внешней политики России провозглашаются соблюдение принципов международного права, содействие укреплению многополярности, отказ от конфронтации в международных отношениях, обеспечение экстерриториальной защиты российских граждан, сохранение регионов привилегированных интересов России.

На фоне увеличения опасности коллапса режима контроля над вооружениями, риска внешнеполитической изоляции России после грузинского конфликта и необходимости восстановления страны после финансово-экономического кризиса произошел пересмотр политики России на Евро-Атлантическом направлении. Начался период «перезагрузки». В США к власти пришла новая администрация Б. Обамы, обострились внутренние проблемы, постепенно происходило переосмысление приоритетов внешнеполитической деятельности, в том числе в отношениях с Россией.

На протяжении первых полутора лет политика «перезагрузки» была относительно успешной. России и США удалось заключить Договор о мерах по дальнейшему сокращению и ограничению стратегических наступательных вооружений (СНВ-3, или Пражский договор) и ввести в действие Соглашение о сотрудничестве в сфере мирного использования атомной энергии («Соглашение 1, 2, 3»). Стороны расширили сотрудничество по Афганистану – вплоть до создания в Ульяновске транспортно-логистического центра для транзита натовских грузов. Москва стала взаимодействовать с США по вопросам ядерной программы Ирана.