Дипломатия России. От Посольского приказа до Министерства иностранных дел: читать книгу онлайн полностью и бесплатно

Дипломаты неприкосновенны и не могут подвергаться аресту или задержанию. Государство пребывания должно относиться к ним с уважением и обязано защищать их жизнь, свободу, честь и достоинство. При случайном задержании дипломатического агента он должен быть отпущен немедленно после удостоверения его личности; он пользуется защитой от уголовной и, с исключениями, гражданской и административной юрисдикции страны пребывания. Однако это не означает, что в случае совершения дипломатом преступления он избежит наказания: в данном случае дипломатический сотрудник высылается из страны и предстает перед судом своего государства. Весь комплекс привилегий и иммунитетов распространяется также и на аккредитованных членов семей дипломатов. Наконец, на членов административно-технического персонала распространяется ряд иммунитетов, в том числе от гражданской и административной юрисдикции, на действия, которые совершены при исполнении должностных обязанностей.

Посол: кадровый служащий или политический назначенец. Как уже отмечалось ранее, в нормальной ситуации посольство возглавляется послом. Посол представляет Российскую Федерацию, непосредственно руководит работой посольства, несет персональную ответственность за выполнение возложенных на посольство задач и осуществление им функций, определяет в соответствии с нормативными актами МИДа России структуру посольства, распределяет должностные обязанности между его сотрудниками. В мировой практике послами могут быть как КАДРОВЫЕ ДИПЛОМАТЫ, всю жизнь проработавшие во внешнеполитическом ведомстве, так и ПОЛИТИЧЕСКИЕ НАЗНАЧЕНЦЫ. Кадровые дипломаты обладают специализированным образованием в области международных отношений и дипломатии, владеют несколькими иностранными языками и имеют опыт взаимодействия с представителями других культур и цивилизаций. А у политических назначенцев есть политический авторитет для решения сложных вопросов и необходимые профессиональные и личные связи в руководстве собственной страны – следствие большого накопленного опыта государственного управления. В России абсолютное большинство глав дипломатических миссий являются кадровыми дипломатами.

Заместителем посла традиционно является советник-посланник. В случае крупных посольств, таких как дипломатические представительства России в Вашингтоне, Париже или Пекине, советников-посланников может быть несколько, но один из них всегда является «вторым лицом» и замещает посла в его отсутствие. Иногда один из советников-посланников совмещает эту должность с другой; так, в Посольстве России во Франции один из советников-посланников также является руководителем Российского духовно-культурного православного центра в Париже, а в Посольстве России в Китае – Постоянным представителем при Шанхайской организации сотрудничества. Именно советник-посланник руководит ежедневной работой посольства, распределяет поступающие задания между главами групп или, в случае небольшого посольства, непосредственно среди младших дипломатов.

Дипломатическая работа в посольстве ведется в рамках групп, объединяющих несколько дипломатов. Во главе группы обычно стоит старший дипломат в должности советника или старшего советника. В рамках посольств могут действовать группы внутренней политики, внешней политики, двусторонних отношений, экономическая группа, группа прессы и информации, возглавляемая пресс-атташе посольства. Консульское обслуживание граждан ведется консульским отделом посольства. Кроме приходящих в посольство из Центра заданий, каждый дипломат ведет определенное досье, на регулярной основе отслеживает круг вопросов, входящих в сферу его компетенции, и обновляет соответствующие информационно-справочные материалы посольства.

Ежедневная деятельность посла обеспечивается его секретариатом, или службой протокола. Она ответственна за его распорядок, синхронизацию участия в мероприятиях, принимает входящие звонки и занимается информированием главы представительства.

В состав посольства могут включаться в установленном порядке представители иных федеральных органов исполнительной власти и российских государственных учреждений. Условия их направления, назначения, деятельности и отзыва определяются МИД России совместно с соответствующими федеральными органами исполнительной власти и российскими государственными учреждениями. Традиционно в рамках посольств в военных атташатах служат представители министерства обороны в рамках торговых представительств, руководители которых также подчиняются послу, – представители министерства промышленности и торговли. В рамках групп посольств могут работать командированные представители министерства финансов, министерства образования, Росрыболовства и иных министерств и ведомств.

В то же время, численность штатного расписания зависит от интенсивности контактов с той или иной страной. В малых посольствах может не быть деления на группы, должности советника-посланника (или других позиций в штатном расписании) и пр. Каждое посольство индивидуально и формируется в соответствии со сложившейся традицией и интенсивностью двусторонних отношений Москвы с государством пребывания. Кроме того, одно и то же Посольство может представлять интересы как в одной, так и нескольких странах по совместительству (например, посольство России в Гайане по совместительству развивает двусторонние связи с Барбадосом, Гренадой, Сент-Винсент и Гренадинами, а также Тринидадом и Тобаго, а Посольство России на Ямайке представляет интересы страны на Антигуа и Барбуде, Доминике, Сент-Люсии и Сент-Китсе и Невисе). Статусом посольств «по совместительству» обладает 33 российских дипломатических миссии.

Интенсификация международных отношений приводит к созданию международных организаций и необходимости обеспечить постоянное присутствие на их площадках, регулярно участвовать в работе конференций. Эту роль обычно выполняют постоянные представительства России – вид дипломатической миссии, открываемый при институте многосторонней дипломатии, которыми могут выступать как международные организации, так и интеграционные объединения. Постпредства функционируют при международных организациях, например, при различных офисах ООН в Нью-Йорке, Женеве, Вене и Найроби, и интеграционных группировках, например, при СНГ в Минске или АСЕАН в Джакарте. В соответствии с Венской конвенцией о представительстве государств в их отношениях с международными организациями универсального характера 1975 г. сотрудники постоянных представительств пользуются привилегиями и иммунитетами, аналогичными дипломатическим.

Во главе постоянного представительства находится постоянный представитель России при международной организации. Его функции и позиция совпадают с посольскими, однако, в отличие от посла, он не представляет свою страну в двусторонних отношениях с государством пребывания – только в рамках деятельности в соответствующей международной организации. Иногда посол в стране также по совместительству является постоянным представителем при международной организации с штаб-квартирой, находящейся на территории данного государства. В этом случае один из советников-посланников курирует не отдельный аспект двусторонних отношений, а деятельность России в соответствующей международной организации и является заместителем постоянного представителя, а дипломаты одной из групп занимаются комплексом мер по представлению России в этом институте многосторонней дипломатии. Так, посол России в Нидерландах по совместительству является постоянным представителем при Организации по запрещению химического оружия (ОЗХО), посол России в Таиланде – при Экономической и социальной комиссии для Азии и Тихого океана (ЭСКАТО), органе ООН с штаб-квартирой в Бангкоке, подотчетном Экономическому и Социальному Совету ООН (ЭКОСОС), а посол России в Кении – при международных организациях в Найроби, программе Организации Объединенных Наций по населенным пунктам (ООН-Хабитат) и программе Организации Объединенных Наций по окружающей среде (ЮНЕП).

Работающие в постоянном представительстве дипломаты защищают национальные интересы России и осуществляют реализацию внешнеполитического курса Москвы в данной организации. Они выполняют поручения президента, правительства, МИД России, анализируют деятельность организации, содействуют осуществлению ее целей и принципов, участвуют в разработке проектов международных договоров и конвенций, в подготовке и работе российской делегации на сессиях организации и ее органов. Постоянное представительство поддерживает контакт с секретариатом организации, постпредствами других стран-членов и наблюдателями, международными неправительственными организациями, аккредитованными при организации.

Как и в случае крупных посольств, в постоянных представительствах с интенсивной нагрузкой у постоянного представителя может быть несколько заместителей, каждый из которых курирует определенное направление деятельности постпредства. Так, в постоянном представительстве России при ООН и других международных организациях в Женеве среди четырех заместителей постоянного представителя один занимается вопросами разоружения, второй – социально-экономическими вопросами, третий – политическими вопросами, правовыми вопросами и правами человека.

Работа постпредств ведется в аналогах групп посольств, которые называются референтурами, или секциями; их возглавляют дипломаты в должности советника или старшего советника. В различных постоянных представительствах могут действовать политическая референтура, экономическая референтура, кадровая, правовая, референтуры по отдельным вопросам, например, по разоружению или по правам человека и социальным вопросам. Функционирует пресс-служба, возглавляемая пресс-секретарем.

Консульское учреждение Российской Федерации – это государственный орган внешних сношений Российской Федерации, осуществляющий в пределах соответствующего консульского округа на территории государства пребывания консульские функции от имени Российской Федерации. Консульский округ традиционно включает в себя один или несколько субъектов страны пребывания, а само консульское учреждение располагается в городе, отличном от того, где размещаются органы исполнительной власти страны пребывания (то есть где располагается посольство). Консульские функции выполняются также дипломатическими представительствами Российской Федерации, в составе которых для этих целей могут создаваться консульские отделы.

Консульские учреждения в зависимости от класса подразделяются на генеральные консульства, консульства, вице-консульства, консульские агентства. Последние два типа в современной практике не используются, а абсолютное большинство консульских учреждений является генеральными консульствами. Они открываются в тех регионах, где имеется широкое присутствие российских соотечественников, туристов, или которые представляют интерес для развития экономического сотрудничества как с Российской Федерацией в целом, так и с ее отдельными субъектами; открытие консульского учреждения может быть обусловлено и другими политико-дипломатическими факторами. Консульские функции могут осуществляться «производными» консульскими институтами – консульскими пунктами и канцеляриями посольств или генеральных консульств.

К вопросам прямой компетенции консульских учреждений относится защита в государстве пребывания прав и интересов Российской Федерации, ее граждан и юридических лиц, содействие развитию торговых, экономических, культурных и научных связей между Российской Федерацией и государством пребывания, дружественных отношений между ними, проведение информационно-аналитической работы по вопросам, связанным с консульским округом. ГЕНЕРАЛЬНЫЕ КОНСУЛЬСТВА распространяют в консульском округе официальную информацию о внешней и внутренней политике Российской Федерации, ее социально-экономической, культурной и духовной жизни, оказывают помощь и содействие гражданам Российской Федерации и российским юридическим лицам, в том числе через выдачу основных документов, удостоверяющих личность, услуги нотариата, регистрации актов гражданского состояния, представительство или обеспечение надлежащего представительства граждан Российской Федерации в судебных и иных учреждениях государства пребывания. Ведется работа с морскими и речными судами под российским флагом и российскими воздушными суднами, а также их экипажами, оказывается содействие установлению и развитию связей с соотечественниками, проживающими в пределах консульского округа. Уделяется внимание мемориальной работе. Кроме осуществления непосредственных консульских функций и консульского обслуживания как граждан Российской Федерации, так и населения страны пребывания, консульские служащие взаимодействуют с органами региональной власти и проводят соответствующую разъяснительную работу среди населения консульского округа.

Несмотря на то, что служащие консульских учреждений являются дипломатами, их привилегии и иммунитеты несколько могут отличаться от дипломатических. Так, Конвенция о консульских сношениях 1963 г. содержит так называемую «пожарную оговорку»: «согласие главы консульского учреждения может предполагаться в случае пожара или другого стихийного бедствия, требующего безотлагательных мер защиты». Появляется возможность проникновения на территорию консульского учреждения без согласия его главы, что в случае посольства невозможно ни при каких условиях. Различаются и личные иммунитеты дипломатических и консульских служащих: личная неприкосновенность консульских должностных лиц и других консульских работников имеет ограниченный характер, и консульские агенты пользуются своими иммунитетами только при исполнении своих непосредственных обязанностей. Согласно ст. 41 Венской конвенции 1963 г., они не подлежат ни аресту, ни предварительному заключению, иначе как по постановлению судебных властей в случае совершения тяжких преступлений. Согласно п. 3 ст. 41, если против консульского должностного лица возбуждено уголовное дело, это лицо «должно явиться в компетентные органы», причем п. 1 ст. 44 гласит, что, исключая вопросы, связанные с его служебной деятельностью, консул, в отличие от дипломата, служащего в посольстве, «не может отказываться давать показания». В то же самое время формально, если он откажется это делать, то «к нему не могут применяться никакие меры принуждения или наказания». Таким образом, главным отличием иммунитетов и привилегий консульских представительств и служащих от дипломатических являются ограниченный, «функциональный» характер их применения, «пожарная оговорка» и характер ответственности дипломатического и консульского агента по уголовным, гражданским и административным делам, возбужденным в стране пребывания. В остальном иммунитеты и привилегии консульских представительств и их сотрудников в целом схожи с дипломатическими, так как служат одной и той же цели: обеспечению эффективного осуществления функций представительства.

Генеральное консульство возглавляется генеральным консулом, вторым лицом является консул-советник. Работа консульского представительства ведется в отделах, возглавляемых консулами или вице-консулами: в различных консульских учреждениях могут действовать отделы оформления виз, по вопросам гражданства, оформления паспортов, отделы ЗАГС, нотариата и легализации документов и оформления пенсионных документов. Так же, как и в посольстве, в рамках отделов трудятся дипломаты, занимающие должности секретарей-референтов, атташе, третьих, вторых и первых секретарей.

К консульским сотрудникам не относятся так называемые почетные консулы.

КСТАТИ Почетный консул России – это проживающий за рубежом человек, в том числе и гражданин страны пребывания, который, не являясь штатным сотрудником российского дипломатического или консульского учреждения, выполняет некоторые консульские функции, связанные с защитой прав и интересов российских граждан, а также с расширением торговых, экономических и культурных связей России с зарубежными странами. Он назначается приказом министра иностранных дел России с согласия властей того государства, в котором живет. Как и в случае с консульскими округами, для каждого из почетных консулов определяется свой округ, на территорию которого распространяются его консульские полномочия: это может быть вся страна, ряд ее областей или всего одна провинция. Иммунитеты и привилегии почетных консулов существенно ограничены.

Несмотря на то, что почетный консул не является штатным сотрудником МИД России, он выполняет свои функции под руководством дипломатического представительства Российской Федерации или консульского учреждения в государстве пребывания, на территории консульского округа которого он действует. В случае отсутствия в государстве пребывания дипломатического представительства Российской Федерации или консульского учреждения федеральный орган исполнительной власти, ведающий вопросами иностранных дел, поручает такое руководство дипломатическому представительству Российской Федерации или консульскому учреждению, расположенным в одном из государств, сопредельных с государством пребывания почетного консула или ближайших к государству его пребывания.

Зачастую почетные консулы действуют там, где дипломатическое представительство России осуществляется по совместительству посольством в соседнем государстве или где имеющейся сети консульских учреждений недостаточно для оказания адекватного объема консульских услуг гражданам Российской Федерации. На сегодняшний день в интересах России продолжают свою работу 39 почетных консулов.

Помимо посольств, постоянных представительств при международных организациях и интеграционных группировках и генеральных консульствах, дипломатические и консульские функции также осуществляет ряд уникальных дипломатических миссий, существование каждой из которых обусловлено отдельными политико-дипломатическими и историческими факторами.

Так, иногда многосторонние переговоры не приводят к учреждению отдельной международной организации, однако ведутся так долго и интенсивно, что требуют регулярного присутствия членов делегации, де-факто выполняющих функции постоянного представительства при несуществующем институте многосторонней дипломатии. Примером может служить делегация РФ на переговорах в Вене по вопросам военной безопасности и контроля над вооружениями, члены которой имеют все дипломатические атрибуты обычных дипломатов, аккредитованных в стране, а ее глава обладает тем же статусом, что и главы прочих миссий России в Вене – посол России в Австрии и постоянные представители России при ОБСЕ и при международных организациях в Вене.

В том случае, когда государства по определенным причинам не готовы к установлению полноценных дипломатических отношений или прервали их, но испытывают необходимость в осуществлении консульского обслуживания соотечественников и сопровождения деловых связей, дипломатическая и консульская работа может вестись дипломатами этих стран через так называемые секции интересов, открываемые государствами при посольстве третьего нейтрального государства, давшего на это согласие. Таким образом государства, даже не имея де-юре дипломатических отношений, могут поддерживать связи с МИД страны пребывания, а дипломатический персонал таких секций заносится в дипломатический лист и пользуется теми же дипломатическими привилегиями и иммунитетами, что и сами сотрудники посольства страны-посредника. Секции интересов могут иметь свое помещение, но не имеют права демонстрировать флаг своего государства, а также другие государственные символы. Со временем секция интересов может трансформироваться в полноценное посольство, как это произошло с секцией интересов СССР при посольстве Австрии в Претории, на базе которой после установления дипломатических отношений в 1992 г. было открыто Посольство России в ЮАР. Сегодня среди российских дипломатических представительств действует СЕКЦИЯ ИНТЕРЕСОВ Российской Федерации при посольстве Швейцарской Конфедерации в Тбилиси (Грузия).

Иногда функции дипломатического представительства, в том числе и осуществление консульских функций, могут быть возложены на неправительственную организацию. Примером этому может служить МОСКОВСКО-ТАЙБЭЙСКАЯ КООРДИНА-ЦИОННАЯ КОМИССИЯ ПО ЭКОНОМИЧЕСКОМУ И КУЛЬТУРНОМУ СОТРУДНИЧЕСТВУ (МТК) – неправительственная организация по развитию неофициальных связей между Россией и Тайванем, основанная во исполнение Распоряжения Президента Российской Федерации от 2 сентября 1992 г. Хотя ее администрация находится в Москве, в декабре 1996 г. в Тайбэе было открыто Представительство МТК, основные задачи которого – содействие двустороннему экономическому, культурному и научно-техническому сотрудничеству, а также оказание консульских услуг и защита интересов российских граждан, то есть совпадающие с ключевыми задачами деятельности консульского учреждения. Со стороны Тайваня действует аналогичная организация – Тайбэйско-Московская координационная комиссия по экономическому и культурному сотрудничеству (ТМК) с представительством в Москве, созданным в 1993 г.

Россия, как и подавляющее большинство других стран мира, считает Тайвань неотъемлемой частью Китайской Народной Республики и следует политике «одного Китая». Традиционная поддержка суверенитета Пекина над островом свидетельствует о высоком уровне китайско-российского всеобъемлющего стратегического партнерства. В то же время роль Тайбэя в мировой экономике, притягательность острова как туристического места и наличие русскоязычной диаспоры ставят вопрос об оказании соответствующих услуг населению и соотечественникам, никоим образом не означающий признания независимости Тайваня. Для этих целей и используется неправительственная организация, где для повышения качества оказываемых услуг в представительстве в Тайбэе также работают бывшие кадровые дипломаты и представители Россотрудничества.

В тех случаях когда открытие полноценного дипломатического или консульского представительства невозможно, открываются ПУНКТЫ ВЫЕЗДНОГО КОНСУЛЬСКОГО ОБСЛУЖИВАНИЯ ПОСОЛЬСТВА или его канцелярия. Так, в Тирасполе на постоянной основе действует пункт выездного консульского обслуживания Посольства России в Молдавии. Российская Федерация придерживается политики урегулирования Приднестровского конфликта на основе соглашения «О принципах урегулирования вооруженного конфликта в Приднестровском регионе Республики Молдовы» 1992 г. и настаивает на сохранении территориальной целостности и нейтрального статуса Молдавии при наделении Приднестровья особым статусом. В то же время, так как де-факто Приднестровье сегодня, по словам занимавшего в тот момент пост заместителя министра иностранных дел Г. Б. Карасина, является «особым районом с особыми гарантиями статуса в рамках единого молдавского государства», там проживает более 180 тысяч российских граждан, исторически сформированы крупные экономические интересы, там необходимо обеспечить консульское присутствие, что и осуществляется за счет деятельности пункта выездного консульского обслуживания.

В случае с деятельностью канцелярии Посольства России в Сербии в Приштине, наличие дипломатического присутствия вызвано необходимостью поддержки диалога с обеими сторонами конфликта. В случае с Косово Россия выступает за прямой диалог между Белградом и Приштиной при посредничестве ЕС на основе резолюции СБ ООН № 1244, осуждает одностороннее отделение Косово в 2008 г. и выступает за уважение и сохранение территориальной целостности Сербии. Однако поиск решения конфликта требует поддержания контактов в том числе и с властями самопровозглашенной республики Косово, для чего и служит канцелярия посольства России.

Если нахождение дипломатического представительства в стране пребывания небезопасно в силу активной фазы гражданской войны или вооруженного конфликта, а между странами установлены дипломатические отношения и необходимо ведение полноценного политического диалога, работа посольства, ранее эвакуированного из страны, может вестись из так называемого ОФИСА ПОСОЛЬСТВА РОССИИ, обычно расположенного в соседнем государстве. Так, после эвакуации российского посольства из Ливии в 2013 г. дипломатическая работа велась из офиса, располагавшегося в соседнем Тунисе, а после эвакуации российской миссии из Йемена в 2015 г. дипломатическое присутствие осуществляется из офиса Посольства России в Йемене с штаб-квартирой в Эр-Рияде (Саудовская Аравия).

Иногда миссия действует не при государстве как таковом, а при его правительстве. Так, в государстве Палестина, официально признаваемом Россией, действует Представительство РФ при Палестинской Национальной Автономии в Рамалле и консульский пункт в Секторе Газа.