Как мы делали реформы. Записки первого министра экономики новой России: читать начало книги онлайн

Зажиманием расходов бюджета дело, естественно, не ограничивалось. Параллельно мы занимались проработкой его доходной части, уделяя особое внимание реформированию налоговой системы. Собираемость налогов была к тому времени крайне низкой. Сказывался и развал финансовой системы, и отсутствие финансовой дисциплины. К тому же сама прежняя система налоговых органов была крайне слабой в организационном отношении, мало подготовленной к работе в рыночных условиях. Правда, и функции ранее у нее были несложными.

В советское время, в условиях жесткой системы контроля госпредприятий, уплата налогов шла в значительной мере автоматически. Но уже при павловском правительстве с введением новых налогов при расширившейся самостоятельности предприятий обнаружились огромные трудности. Взимание знаменитого горбачевского пятипроцентного налога с продаж, введенного в 1991 году, уже стало непосильным бременем для прежних налоговых органов. Они с его администрированием справлялись с большим трудом и потерями.

Поэтому стало крайне важным разработать такую систему налогов, которая, с одной стороны, была бы простой и действовала бы, если можно так сказать, автоматически, а с другой стороны, обеспечивала бы поступление дополнительных доходов в бюджет с учетом высокой инфляции. Это означало, что нужно было центр тяжести, лежавший до этого на налогах на доходы, переместить на косвенные налоги, то есть налоги, размер которых растет в соответствии с увеличением оборота и реализации продукции, в том числе и за счет роста цен.

Базовый советский налог на прибыль предприятий, помимо того что ее достаточно легко спрятать, к тому же высчитывался и платился задним числом. А при непрерывном росте инфляции это оказывается огромным недостатком: ведь вы же не можете брать налог на прибыль каждый день, тогда как обесцениваемые инфляцией расходы бюджет несет ежедневно. То же самое с налогом на имущество, стоимость которого не может каждый день индексироваться в соответствии с инфляцией. С объективным запаздыванием в уплате того же налога на прибыль мы боролись через введение авансовых платежей по этому налогу. Но они, естественно, уплачивались исходя из прошлой налоговой базы. В итоге мы собирали через эти налоги деньги, которые, во-первых, уже успели за прошедшее время обесцениться, а во-вторых, были исчислены с той налоговой базы, которая не соответствует сложившемуся на данный момент уровню инфляции. Замечу, что введение авансовых платежей из расчета прошлой прибыли, а не текущей рассматривалось нами как временная мера. Увы, правительство отказалось от нее лишь осенью 2008 года, да и то только по причине глубокого экономического кризиса.

Таким образом, важно было ввести налог, который бы обеспечивал поступление доходов именно в соответствии с ростом цен, то есть был бы жестко к нему привязан. В этом смысле попытка советского правительства применить налог с продаж теоретически была правильной. Другое дело, что налоговые службы тогда не справились с его сбором. В связи с этим основной упор в налоговой системе был нами сделан на налог на добавленную стоимость (НДС). Для России это было совершенно новое явление. Нужно сказать, решение смелое. Некоторые наши критики, в общем-то справедливо, утверждали, что даже развитые западные экономики достаточно долго внедряли налог на добавленную стоимость, так как, по большому счету, это сложный налог. Он работает по всей цепочке, то есть каждый следующий этап производства, каждое изменение товара или его перемещение, которыми что-то добавляется к его стоимости, облагаются этим налогом. Проблема в том, что добавленная стоимость в классическом политэкономическом смысле напрямую в бухгалтерском учете не рассчитывается. Поэтому фактически налог уплачивается с разницы между стоимостью купленных для производства товаров и стоимостью реализации вашей продукции. Допустим, вы в своем производстве использовали какие-то материалы, электроэнергию и прочее. В их цене уже был заложен налог на добавленную стоимость, и, покупая их, вы заплатили его продавцу. Когда вы продаете продукт своего производства, в его цену закладывается НДС, который оплачивает покупатель вашего товара. Если требовать в бюджет весь полученный вами НДС, получится, что вы его заплатили дважды: один раз в цене купленного товара, второй – из цены собственного. Поэтому приходится рассчитывать разницу между уплаченным и полученным вами в цене НДС и ее отдавать в казну. В этом смысле речь, действительно, идет о весьма непростом налоге, если рассчитывать его по всем западным меркам. Но тогда для того, чтобы обеспечить работу этого налога, мы вынуждены были пойти на более упрощенную схему. Вы, к примеру, купили товар по одной цене, а продаете его по другой. Неважно, добавили ли вы туда реальную стоимость за счет того, что обработали продукт плюс сделали рекламу, провели маркетинг или же просто перепродаете его, играя на конъюнктуре рынка. В любом случае у вас появилась какая-то прибавка, с которой и взимался налог. Если судить по строгим западным критериям, разработанный нами налог, конечно, не был в полном смысле налогом на добавленную стоимость. Скорее, это был некий симбиоз западного классического налога на добавленную стоимость и этакого нашего доморощенного налога с продаж, своего рода налога на прирост цены.

Однако нам было важно, что он обеспечивал стабильное поступление денег в бюджет в условиях высокой инфляции. Выше инфляция, значит, выше налог, потому что он автоматически ловит любое повышение цен. Вы повысили цену, так больше заплатите налог. Еще повысили – еще заплатите. Естественно, единственный, кто не может частично компенсировать НДС, уплаченный продавцу за счет его взимания с покупателя, это конечный потребитель: население и государство в части госзаказа.

Введение НДС мы предусмотрели еще в Архангельском, когда писали программу реформ, вместе с либерализацией цен, либерализацией торговли, вместе с приватизацией. Это был один из важных кирпичиков той программной разработки, которая была сделана до прихода в правительство. Более того, еще в то время мы даже провели предварительные расчеты. Данные для них нам полуофициально давали Василий Барчук, работавший тогда начальником бюджетного управления союзного Минфина, и Андрей Шаповальянц из отдела финансового баланса Министерства экономики и прогнозирования СССР. При формировании нашего правительства оба были назначены заместителями министра экономики и финансов РСФСР. При последующем разделении министерства Барчук стал министром финансов, а Шаповальянц – моим первым замом (позже, уже при Путине, он ненадолго возглавил Минэкономики).

Отдельной задачей было донести суть нового налога до президента. Нужно отдать должное Борису Николаевичу. Он, правда, не сразу освоил этот термин: налог на добавленную стоимость. Вначале часто говорил: «налог на добавочную стоимость». Были еще какие-то вариации названия. Но суть этой идеи он схватил быстро и одобрил ее, после чего она и пошла в жизнь.

Понимая, какие сложности возникнут со сбором нового, достаточно сложного налога, мы очень быстро, насколько это оказалось возможным, разработали конкретную инструкцию для налоговых инспекций и финансовых управлений на местах о том, как должен платиться налог на добавленную стоимость. Впоследствии предполагалось усовершенствовать практику сбора этого налога с учетом первого опыта. К сожалению, и сегодня администрирование НДС вызывает справедливые нарекания налогоплательщиков. А возврат экспортного НДС вообще превратился в притчу во языцех.

Дополнительно нами были предприняты усилия по укреплению налоговой службы – в частности, на должность начальника налоговой инспекции был переведен бывший министр финансов РСФСР Лазарев, человек достаточно опытный, профессиональный финансист.

Установленный первоначально размер НДС в 28 % был просчитан заранее, исходя из прогнозируемого соотношения доходов и расходов бюджета, необходимости снижения его дефицита. Мы понимали, что это тяжелая нагрузка, но состояние государственных финансов не оставляло нам особого пространства для маневра. Правда, вначале налоговые органы не очень-то умели его собирать, но в то же время предприниматели и госпредприятия не умели от него уходить. Да и сейчас, я могу это утверждать по своей последующей практике работы в бизнесе, от этого налога уклониться труднее, чем от какого-либо другого.

Новация оказалась успешной. Если налог на прибыль не старается минимизировать только ленивый, то от налога на добавленную стоимость уходить все тяжелее и тяжелее. Конечно, и на первом этапе нашлись рецепты ухода типа совместной деятельности, договоры о которой пышно расцвели в 1992 году, поскольку сначала не облагались НДС. В какой-то момент правительству и Верховному Совету пришлось поправлять ситуацию. И начиная с 1993 года, с некоторым опозданием, НДС стал браться и с совместной деятельности.

Довольно скоро после введения НДС и его ставки законом, принятым Верховным Советом, последний начал борьбу с правительством за снижение этого налога. Как это часто было с Верховным Советом, он действовал вроде бы из благих побуждений, но действия его существенно подрывали бюджетные доходы. А ситуация с ними хотя и заметно улучшилась, оставалась далекой от благополучной. Тем не менее мы сочли возможным к концу 1992 года согласиться на изменение НДС. Он был снижен до 20 %, а по ряду товаров детского ассортимента, лекарствам и некоторым продовольственным товарам – до 10 %. Эти ставки действовали потом много лет. Кардинально не поменялись они и сейчас.

НДС на первом этапе сыграл действительно ключевую роль, обеспечивая более половины всех бюджетных поступлений. Этот налог и поныне остается одним из главных. Как оценить сам факт такой устойчивости введенной еще нашим правительством налоговой системы?

Как одному из разработчиков этой системы, мне не может не льстить, что на протяжении многих лет она оставалась практически неизменной. Однако то, что было хорошо для 1992 года, совсем не обязательно хорошо для 2010 или 2023 года. Конечно, приятно иметь стабильную налоговую систему, но у нас она все равно таковой не является, поскольку перманентно меняются ставки, правила расчета налоговой базы, появляются новые налоги, а некоторые исчезают. Естественно, то, что годилось для переходного этапа со слабой налоговой системой и высокой инфляцией, – это совсем не то, что нужно для этапа экономического роста, перехода к инновационной экономике. Если тогда на первом плане была борьба с инфляцией, то сегодня ключевое значение приобретает стимулирование инвестиционной активности, структурной перестройки экономики, повышения ее технологического уровня. Поэтому сохранять сегодня почти в неизменном виде прежнюю систему расчета, и особенно ставок НДС, – просто абсурд.

Еще одним крайне важным элементом новой налоговой системы было для нас введение налогов на внешнеэкономическую деятельность. Наша позиция в этой сфере состояла в том, что необходимо было обеспечить переход от регулирования экспорта и импорта административными методами к их регулированию через тарифы.

Именно тогда появились и стали активно развиваться внешнеторговые налоги и пошлины. Было резко ограничено число товаров, экспорт которых квотировался, то есть контролировался административным путем. И впоследствии правительство, хотя и с отступлениями, мучительно, но все же сокращало список товаров, экспорт которых административно ограничивался всяческими квотами и лицензиями, и переходило на методы тарифного регулирования. Этим действительно был заложен один из краеугольных камней новой экономической политики и всей реформы. Мы ввели тогда специальные экспортные тарифы и, естественно, основное внимание уделяли тарифам на экспорт сырьевых ресурсов и топлива. В условиях почти полного освобождения от административного регулирования импорта были введены импортные пошлины.

Нужно отметить, что по сравнению с административным регулированием экспорта и импорта введение внешнеторговых пошлин и тарифов является гигантским шагом вперед с точки зрения рыночной экономики. В то же время и экспортные пошлины являются не совсем современным инструментом регулирования. Они снижают конкурентоспособность наших товаров на мировом рынке, приводя к неизбежному росту их цены. Реально их применение свидетельствует о слабости государственной машины, которая не в состоянии изъять возможную сверхприбыль экспортеров через другие налоговые инструменты, а также о недоразвитости структуры экономики, наличии дисбалансов внутренних и мировых цен. Ведь Россия использует пошлины на экспорт сырья (правда, преимущественно энергоресурсов) не только в фискальных интересах, но и в качестве средства защиты внутреннего рынка, который из-за низкого уровня развития конкуренции, высокой монополизации и указанного дисбаланса цен без этого инструмента подвергался бы риску столкнуться с дефицитом соответствующих ресурсов. Однако до тех пор, пока наша экономика не диверсифицируется и не перестанет иметь узкосырьевую экспортную направленность, более эффективного инструмента государственного регулирования, чем примененный нами еще в начале 90-х, видимо, не найти.

Разработкой самих тарифов занимались финансовые и экономические подразделения нашего министерства при активном содействии МВЭС. Во главе всей этой работы стоял Гайдар. Причем в отличие от многих других руководителей, в том числе последующих, он не просто утверждал подготовленные нами разработки, а был активным, работающим членом команды. Это не значит, что он сидел с калькулятором и сам просчитывал разные варианты тарифов. Но в рабочих обсуждениях проблемы Гайдар принимал самое деятельное участие.

Установление внешнеторговых тарифов являлось довольно сложной математической задачей, требовавшей в то же время определенного экономического остроумия. Нужно было найти такой уровень налога, который обеспечивал бы сохранение экспорта примерно в том же объеме, каким он был при административном регулировании, учитывая при этом разницу в мировых и внутренних ценах и размеры транспортных издержек. Все это, конечно, должно было быть усреднено, хотя предприятия и попадали в неравные условия. Одному нужно везти свою продукцию из Сибири, другому – из Коми, третьему – из Поволжья. И если транспортировка, скажем, нефти или газа по трубопроводам стоит сравнительно недорого, то при перевозках леса или угля по железной дороге, а тем более автомобильным транспортом появляется уже существенная разница. Поэтому было очень важно, с учетом всех этих факторов, рассчитать такой размер тарифа, который, с одной стороны, стимулировал бы экспорт, а с другой – не создавал бы соблазна вывезти из страны все что можно.

Ясно было, что внутреннее потребление должно регулироваться не какими-то волюнтаристскими решениями, а реальными потребностями экономики. И в то же время мы должны были принимать во внимание тот факт, что при существовавшей разнице внутренних и мировых цен на многие товары, особенно сырьевые, вывоз продукции за рубеж откуда угодно, хоть с Северного полюса, оказывался выгоден. Поэтому в своих разработках экспортных тарифов по неквотируемым товарам мы искали такой вариант, который позволил бы создать определенную конкуренцию для внутреннего рынка, не похоронив его при этом полностью, и одновременно еще решил бы бюджетную проблему. К тому же нам нужно было сделать налоги универсальными и простыми, с тем чтобы, с одной стороны, облегчить работу рядовому таможеннику и налоговому инспектору при его расчетах и проверках, а с другой – закрыть лазейки для мошенничества. Они должны были быть достаточно обобщенными, избавленными от бесчисленного количества устанавливаемых в прежнее время госплановскими чиновниками различных коэффициентов и нормативов и в то же время достаточно конкретными. Мы старательно уходили от множества тарифов на однородные товары еще и из соображений снижения коррупционных соблазнов.

В части импортных пошлин стратегия состояла во введении невысоких (часто нулевых) пошлин на оборудование, комплектующие и полуфабрикаты, аналоги которых не производились в России. Одновременно устанавливались повышенные пошлины на изделия, конкурирующие с российскими, а также на предметы роскоши.

Здесь мне, безусловно, очень пригодились обширные знания реалий российской экономики госплановских специалистов. Хорошо помню, как сидел с длинным списком основных групп импортных товаров и поочередно приглашал к себе для совета спецов из отраслевых и внешнеэкономических подразделений министерства. Не исключаю, однако, что без некоторого субъективизма тоже не обошлось, хотя наши предложения проходили потом согласования в МВЭС, таможенной службе, аппарате правительства. Однако в целом наши товаропроизводители тогда особых нареканий на установленные нами импортные тарифы не высказывали. Они позволяли развивать внутреннее производство, насыщая одновременно товарный рынок страны и пополняя казну.

Кадры решают все, или Управленческие иллюзии

Нельзя не сказать и о формальной, бюрократической стороне дела, в том числе при подготовке правительственных документов. Пересаживаясь из кабинетов научных работников в министерские кресла в экстремальной (без всякого преувеличения) ситуации, мы не имели возможности постепенно, исподволь освоить специфическую науку управления, заранее научиться сложным премудростям аппаратных взаимоотношений, тонкостям всевозможных согласований и искусству административного нормотворчества.

Большинство из нас привыкло к определенному индивидуализму и свободе научной деятельности. Почти никто из нас не прошел многочисленные ступени аппаратной карьеры, на которых эти премудрости постепенно постигаются. Поэтому, конечно, первый этап пребывания в правительстве, требовавший к тому же весьма оперативной подготовки сложнейших документов, оказался чрезвычайно тяжелым для освоения технологии власти.

Человек, оказавшийся во главе достаточно крупной организации, и уж тем более на одной из «вершинок» государственной власти, проходит, как мне кажется, несколько стадий своего становления как управленца и на каждом этапе испытывает новые и совершенно разные ощущения собственной способности к работе руководителя.

Очень хорошо помню первый период, когда, заселившись в руководящий госплановский кабинет, я начал давать поручения отдельным специалистам и целым отделам. Мне приносили ответы на мои задания, докладывали о выполнении поручений, и очень скоро у меня возникла опасная иллюзия, что быть министром довольно легко. Сидишь такой умный, все знающий и даешь мудрые указания, а все их беспрекословно выполняют. Этой иллюзии немало способствовало то, что в подчинении у меня находилась очень большая, отлично отлаженная, десятилетиями оттачивавшая каждый свой узел и винтик бюрократическая машина Госплана. Внешне она настолько покорна и послушна каждому твоему слову, что появляется ощущение ее полной управляемости. Но уже месяца через два-три тебя охватывает полное отчаяние, когда подчас ты видишь, что люди тебя не понимают или не хотят понимать. Ответы, которые они дают на твои запросы, являются чистейшей липой и отпиской. Документы тебе носят для галочки, принятые решения не исполняются. Замечу, что опытные аппаратчики подчас делают это специально, чтобы проверить, а иногда и подставить начальника. Особенно если он не вырос в их системе, да еще и младше их на пару десятков лет.

Приведу самый безобидный пример. Позже я подробнее расскажу о зарубежных поездках, когда нам нужно было убедить европейских кредиторов в том, что Россия может стать достойным преемником СССР, а сейчас лишь один эпизод. Собираясь в первую командировку во Францию, я попросил своих госплановских специалистов подготовить к поездке необходимые документы. Мне принесли толстую папку, я сунул ее в портфель в надежде изучить в самолете. Но когда раскрыл ее, просто охнул, потому что там оказалось полно бумаг с рекомендациями для ведения переговоров типа «вначале надо поздороваться», далее «можно справиться о погоде» и тому подобных. Как я понял, эту папочку носили начальству еще со времен если не Глеба Максимилиановича Кржижановского, то уж Николая Константиновича Байбакова точно. Видимо, раньше председателю Госплана нужно было обязательно напоминать, что в цивилизованном мире принято здороваться.

В папке было немало интересных сведений: географическое положение Франции, климатические условия, объем ВВП, уровень инфляции и еще много подобного. В ней было все, кроме того, что мне действительно требовалось: сколько мы им уже должны, идут ли и как переговоры по новым кредитам, какова общая ситуация с Парижским клубом кредиторов, каково отношение к объявленной в России программе реформ, к распаду СССР. Помню, я эту папку при первой же возможности отправил в мусорное ведро, но формально-то мое распоряжение они выполнили! Таких примеров, когда вроде бы все исполнялось, но в то же время вызывало ощущение полной бессмысленности происходящего, могу вспомнить десятки, если не сотни.