Разведка и контрразведка США (с конца XVIII века и до наших дней): читать книгу онлайн полностью и бесплатно

Гувер также обеспечивал Джонсона разведывательной информацией, так как Джонсон более доверял Гуверу и ФБР, нежели ЦРУ. Так, в 1964 году Джонсон рекомендовал Гуверу организовать разведку в Доминиканской Республике и просил Гувера рекомендовать кандидата для назначения на должность посла США в этом государстве[472]. Результатом президентства Джонсона для ФБР стал значительный рост числа сотрудников ведомства с 6000 до почти 7000 человек и укрепление личных позиций Гувера как в ФБР так и в американском политическом истэблишменте.

Однако к концу шестидесятых годов в настроениях Гувера относительно допустимости использования ФБР в иных, нежели определенные законом целях произошли существенные перемены, в особенности это отразилось в более осторожном подходе к возможности использования оперативно-технических мероприятий при проведении операций. Когда в 1965 году Генеральный Атторней Катценбах потребовал, чтобы Гувер брал у него разрешение на проведение оперативно-технических мероприятий, равно как и на их продление по истечении шести месяцев, Гувер счел эту меру недостаточной. Он собственным решением значительно ограничил возможности использования оперативно-технических средств и 14 сентября 1965 запретил без соответствующей судебной осуществлять прослушивание телефонных переговоров[473]. Интуиция не обманула Гувера и на этот раз – принятый несколько позже, в 1968 году Закон о контроле над преступностью установил обязательную судебную санкцию на прослушивание телефонных переговоров.

Отрицательно относился Гувер в конце шестидесятых и к предложениям по расширению компетенции его ведомства. Так, когда в 1964 году Конгресс предложил создать в составе ФБР управление по контролю за наркотиками, директор ФБР сделал все от него зависящее, чтобы заставить Конгресс отказаться от этого предложения.

Глава 4. ЭПОХА ПЕРЕМЕН. АМЕРИКАНСКАЯ РАЗВЕДКА В 70-80-Е ГОДЫ XX ВЕКА

4.1. Доклад Шлезингера

Семидесятые годы в значительной мере стали переломным этапом для развития разведывательной деятельности США. Предшествующий исторический период ознаменовался быстрым ростом расходов США на разведку и привел к существенному наращиванию потенциала разведывательного сообщества США. Традиционно, относясь к разведывательной деятельности как к особому виду государственной деятельности, осуществляемом преимущественно тайно, в небольших масштабах, и не привлекающем внимания широких кругов общественности к возможным нарушениям гражданских прав и свобод, Соединенные Штаты до конца 60-х годов XX века не стремились устанавливать для своих разведывательных служб какие-либо законодательные ограничения.

Подобное нежелание замечать очевидную проблему отсутствия законодательных стандартов, регламентирующих деятельность разведывательных служб, стало причиной ряда громких скандалов, связанных с незаконной деятельностью отдельных ведомств, входящих в разведывательное сообщество США. В дальнейшем, во второй половине 70-х годов, именно эти скандалы и разоблачения разведки привели к созданию эффективного механизма государственного контроля за разведывательной деятельностью (в частности были созданы разведывательные комитеты в обеих палатах Конгресса США). Другим следствием этих скандалов и разоблачений стало формирование в конце 70-х годов прошлого века первых законодательных стандартов, призванных ограничить всесилие разведки жесткими законодательными рамками и защитить права и свободы граждан Соединенных Штатов.

Начало 70-х годов XX века в истории американской разведки самым непосредственным образом связано с фигурой Ричарда М. Никсона. Еще будучи вице-президентом в администрации Джонсона, Никсон с определенным недоверием относился к разведывательному сообществу и к ЦРУ. Однако, после прихода в Белый Дом в качестве президента, его взгляды на разведку достаточно быстро переменились.

В самом начале 70-х президентом Никсоном была предпринята попытка реорганизации разведывательного сообщества. В декабре 1970 года президент поручил заместителю директора Административно-бюджетного управления Джеймсу Шлезингеру подготовить рекомендации относительно возможной реорганизации структуры сообщества и выработать рекомендации по ее улучшению, а также рекомендации по совершенствованию законодательной основы деятельности спецслужб. Причины неудовлетворенности президента работой разведывательного сообщества заключались в промахах, допущенных американской разведкой в Юго-восточной Азии – во время проведения операций во Вьетнаме и Лаосе, а также в том, что все большее число должностных лиц президентской администрации высказывали сомнения относительно эффективности работы разведки по сбору и добыванию разведывательной информации о советском стратегическом ядерном потенциале. Работу по подготовке отчета возглавил заместитель директора Административно-бюджетного управления и будущий директор ЦРУ Джеймс Р. Шлезингер. Отчет Административно-бюджетного управления был представлен президенту в марте 1971 года и более известен как отчет Шлезингера[474].

В докладе подчеркивалось, что разведывательное сообщество значительно выросло в размере и в еще большей пропорции возрос его бюджет. Однако подобный рост количественных факторов не привел к росту количества и качества разведывательного продукта. Шлезингер пришел к выводу, что система сбора и добывания разведывательной информации в сообществе крайне непродуктивна. Разведывательные службы дублируют друг друга, отдельные направления разведывательной деятельности разорваны и рассредоточены по разным ведомствам, при проведении разведывательной деятельности наблюдается ненужная конкуренция, часто берут верх не государственные, а узковедомственные интересы, наблюдаются не оправданные реальными потребностями попытки раздувания штата в отдельных разведывательных службах.

Несовершенна система распределения бюджетных ресурсов между членами разведывательного сообщества. В отчете также обращалось внимание на неудовлетворительное формулирование своих разведывательных потребностей политическим руководством страны, руководителями федеральных министерств и ведомств[475]. По причине существования вышеуказанных проблем, считал Шлезингер, стоимость проводимых разведкой операций оказывается неоправданно высокой, а качество получаемых на выходе итоговых аналитических отчетов крайне низким.

Причину подобного состояния дел в разведывательном сообществе Шлезингер видел в отсутствии централизованной системы управления разведкой и ограниченности полномочий директора центральной разведки, ввиду чего оказывается практически невозможным осуществление централизованного планирования и распределения бюджетных средств между отдельными разведывательными службами. Для решения этих проблем Шлезингер предложил учредить должность Директора национальной разведки с полномочиями, более широкими, чем у директора центральной разведки. Кроме этого было предложено учредить должность Координатора национальной разведки, который будет в качестве представителя президента осуществлять на постоянной основе контроль за деятельностью разведки и обеспечивать более активное представительство интересов президента в разведывательных вопросах[476].

Шлезингер призвал президента Никсона провести незамедлительную структурную реформу разведывательного сообщества, усилив полномочия и меру ответственности главы разведывательного сообщества за деятельность членов сообщества. Примечательно, что именно в докладе Шлезингера впервые был поставлен вопрос о возможном учреждении должности директора национальной разведки, который бы выступал не только в роли координатора разведывательной деятельности США, но и был бы наделен полномочиями распоряжаться бюджетом разведывательного сообщества, и правом непосредственно направлять деятельность членов разведывательного сообщества[477]. Именно идея директора национальной разведки как руководителя разведывательного сообщества будет реализована (в несколько ином варианте) через 30 с лишним лет в результате разведывательной реформы 2004 года.

Ознакомившись с рекомендациями доклада Шлезингера, в ноябре 1971 года президент Никсон издал секретный меморандум по реформированию организационной структуры разведывательного сообщества. В ней на директора центральной разведки были возложены обязанности планирования, оценки и контроля всех разведывательных программ и всей разведывательной деятельности сообщества[478]. В марте 1972 года, реализуя на практике предписания меморандума, директор центральной разведки создает аппарат разведсообщества, призванный оказывать ему помощь в осуществлении планирования, оценки и контроля деятельности разведсообщества.

Меморандум президента внес изменения и в функции некоторых иных государственных органов. В частности, он возложил на вновь учрежденный Разведывательный комитет Совета национальной безопасности (National Security Council Intelligence Committee) обязанность оказывать помощь директору центральной разведки. Разведывательный комитет СНБ, который включал в себя Генерального Атторнея, заместителя госсекретаря, заместителя министра обороны, председателя комитета начальников штабов и директора центральной разведки, был уполномочен координировать и контролировать разведывательную деятельность членов разведсообщества. Помимо этого на основании президентской директивы был создан Консультативный комитет по разведывательным ресурсам (Intelligence Resources Advisory Committee), в который вошли представители от Госдепартамента, министерства обороны, Административно-бюджетного управления и ЦРУ. Комитет был призван консультировать директора центральной разведки по вопросу распределения объединенного разведывательного бюджета[479].

4.2. Парламентская Комиссия Мёрфи

Несмотря на то, что 70-е годы XX века станут для американской разведки эпохой разоблачений и скандалов, самое начало десятилетия совсем не предвещало той бури, которая накроет американские спецслужбы в середине и во второй половине 70-х. Первая парламентская комиссия, так называемая «Комиссия по организации правительства в сфере осуществления внешней политики», созданная Конгрессом 13 июля 1972 года на основании Закона о полномочиях в сфере международных отношений на 1973 год, более чем лояльно оценила деятельность разведывательных служб США, ограничившись лишь некоторыми общими рекомендациями, которые по ее мнению должны были повысить эффективность разведывательной работы в США[480].

Возглавил комиссию бывший заместитель государственного секретаря Роберт Д. Мёрфи. Несмотря название комиссии, из которого следовало, что она должна заниматься всем спектром вопросов внешней политики, основное внимание комиссия уделила внешнеполитическим аспектам обеспечения национальной безопасности США, а также деятельности государственных органов, отвечающих за вопросы национальной безопасности. Самое серьезное внимание комиссия уделила деятельности разведывательных служб США и в первую очередь той части этой деятельности, которая связана с обеспечением политического руководства страны разведывательной информацией, необходимой для принятия важных политических решений.

Комиссия представила свой отчет лишь в июне 1975 года. Однако, несмотря на бушевавшие к середине 70-х годов скандалы, связанные с разведывательными и контрразведывательными службами США, отчет Комиссии Мёрфи не содержал никаких громких разоблачений. Он всецело был посвящен поиску путем повышения эффективности работы американской разведки.

В своем отчете Комиссия Мерфи обратила внимание на сформировавшийся дисбаланс между полномочиями директора центральной разведки по отношению к ЦРУ и по отношению к другим разведывательным службам. Если по отношению к ЦРУ директор центральной разведки обладал всей полнотой полномочий по непосредственному руководству и управлению деятельностью ведомства, то в отношении других членов разведывательного сообщества его полномочия ограничивались лишь достаточно узкими контрольными и координирующими функциями.

В своем итоговом отчете комиссия рекомендовала повысить статус директора центральной разведки в структуре исполнительной ветви власти в целом. При этом предполагалось, что свои обязанности по непосредственному руководству ЦРУ директор должен передать своему заместителю. Сам же директор центральной разведки должен выступать в роли советника президента по вопросам разведки. Помимо этого Комиссия Мёрфи предложила переименовать Центральное разведывательное управление в Управление внешней разведки, что, по мнению комиссии, вернее бы отражало выполняемые ведомством функции и ограничить проводимые за рубежами США тайные операции лишь теми, которые связаны с жизненно важными интересами США. Причем решением вопроса о возможности проведения конкретной операции согласно рекомендации комиссии должен заниматься Комитет по разведке Совета национальной безопасности[481].

Однако комиссией не предлагалось кардинальных решений проблемы. Даже более того, Комиссия Мёрфи, предлагаю повысить статус директора центральной разведки в системе исполнительной власти, высказывалась против существенного расширения его полномочия в отношении других, кроме ЦРУ, членов разведывательного сообщества. Подобный рост полномочий директора оценивался как "и невозможный и нежелательный"[482].

Вместо существенного расширения полномочий директора центральной разведки Комиссия Мёрфи предложила в максимальной степени приблизить его офис к Белому Дому и обеспечить более частые личные контакты директора с президентом Соединенных Штатов. Полномочия директора в отношении ЦРУ должны были даже уменьшиться. Часть функций по непосредственному управлению деятельностью ведомства директор центральной разведки должен был передать своему заместителю, что позволило бы ему больше времени уделять вопросам всего разведывательного сообщества. Предложено было и новое название должности директора центральной разведки – директор внешней разведки[483].

Комиссия Мёрфи предложила усилить контроль за деятельностью разведывательного сообщества со стороны исполнительной ветви власти. Для этого предполагалось расширить контрольные функции Консультативного комитета при президенте по вопросам разведки и создать специальный межведомственный комитет, который бы занимался рассмотрением тайных операций американской разведки на всех стадиях, начиная со стадии разработки плана операции. Кроме тайных операций межведомственный комитет должен был заниматься подготовкой единого бюджета разведывательного сообщества, который, после одобрения Административно-бюджетным управлением, направлялся бы в Конгресс.

Оценку разведывательных потребностей и разведывательного потенциала Соединенных Штатов Комиссия Мёрфи предложила проводить на уровне Совета национальной безопасности. По мнению комиссии, в том случае, когда оценка разведывательных потребностей осуществляется в рамках самого разведывательного сообщества, разведка определяет их в соответствии со своими собственными представлениями о том, что и как она должна делать, а это не всегда отвечает реальным потребностям политического руководства и федеральных министерств и ведомств.

В целях совершенствования работы по оценке национальных разведывательных потребностей было предложено разработать формальную процедуру по их подготовке. Потребности в разведывательной информации должны, по мнению комиссии, оцениваться и систематизироваться в рамках единого 5-летнего плана, одобренного президентом и Конгрессом[484].

Комиссия Мёрфи обратила свое внимание, также, на такую сферу разведывательной деятельности, как экономическая разведка. В выводах комиссии и не содержалось каких-либо рекомендаций относительно необходимости расширения экономической разведки, однако признавалась важность, актуальность и необходимость этого направления разведывательной деятельности. Для существенного улучшения результатов экономической разведки комиссия рекомендовала министерствам финансов, торговли и государственному департаменту усилить аналитические подразделения, работающие в интересах экономической разведки[485].

По результатам работы Комиссии Мерфи в 1973 году директором центральной разведки Колби была реорганизована система подготовки разведывательных оценок. Колби создал систему национальных офицеров разведки (National Intelligence Officer system) вместо существовавшего до этого Бюро оценок (Board of Estimates). Им же были назначены первые 6 национальных офицеров разведки. Целью подобной реорганизации было намерение максимально приблизить результаты разведывательных оценок к текущим политическим задачам, повысить эффективность использования результатов разведывательной деятельности в политических интересах. К концу семидесятых годов аппарат офицеров национальной разведки был трансформирован в Национальной разведывательный совет. При этом число национальных офицеров разведки выросло до 8 человек, из их числа был выделен старший офицер национальной разведки[486].

В системе разведывательного сообщества офицеры национальной разведки были определены как старшие аналитики сообщества. При этом каждый из офицеров выступал в качестве эксперта на вверенном ему участке аналитической работы. В задачи офицеров национальной разведки входил контроль за подготовкой аналитических отчетов, экспертиза качества подобных отчетов и предоставление окончательных результатов работы политическому руководству страны[487].

4.3. Уотергейт и его последствия для американских спецслужб

[472] U.S. Senate, Select Committee to Study Governmental Operations with Respect to Intelligence Activities and the Rights of Americans, Vol.6, FBI, P. 483-484.

[473] Ibidem, Book III, P. 365.

[474] A Review of the Intelligence Community, March 10, 1971.

[475] A Review of the Intelligence Community, March 10, 1971, P. 9.

[476] U.S. Congress, Senate, 94th Congress, 2nd session, Select Committee to Study Governmental Operations with Respect to Intelligence Activities Intelligence, Final Report, 1976, Book I, P. 66.

[477] Ibid., P. 25-27.

[478] См.: President Nixon Memorandum “Organization and Management of the US Foreign Intelligence Community”, Nov. 5, 1971. “TOP SECRET” . [сайт]. URL: http://www2.gwu.edu/~nsarchiv/NSAEBB/NSAEBB144/document%206.pdf (дата обращения: 7.07.2014).

[479] Ibid., P.4-5.

[480] Foreign Relations Authorization Act for FY1973 of July13, 1972, P.L. 92-352.

[481] См.: Commission on the Organization of the Government for the Conduct of Foreign Policy. [сайт]. URL: http://www2.gwu.edu/~nsarchiv/NSAEBB/NSAEBB144/document%209.pdfhttp://www2.gwu.edu/~nsarchiv/NSAEBB/NSAEBB144/document%209.pdf (дата обращения: 7.07.2014).

[482] U.S., Commission on the Organization of the Government for the Conduct of Foreign Policy, Report, June 1975, P. 98.

[483] U.S., Commission on the Organization of the Government for the Conduct of Foreign Policy, Report, June 1975, P.98-99.

[484] U.S., Commission on the Organization of the Government for the Conduct of Foreign Policy, Report, June 1975, P.101.

[485] U.S., Commission on the Organization of the Government for the Conduct of Foreign Policy, Report, June 1975, P. 101-103.

[486] См.: Johnson Loch K, Strategic intelligence : understanding the hidden side of government Westport, Conn. : Praeger Security International, 2007. P. 229.

[487] См.: Gates Robert M., From the Shadows: the Ultimate Insider’s Story of Five Presidents and How They Won the Cold War, New York: Simon & Schuster, 1996. P. 333.