Разведка и контрразведка США (с конца XVIII века и до наших дней): читать книгу онлайн полностью и бесплатно

Поправка 1942 года расширила перечень предоставляемых для регистрации генеральному атторнею документов и одновременно предоставила ему право делать изъятия от регистрации для отдельных лиц и отдельных категорий лиц, чья деятельность, по его мнению, не может нанести ущерба Соединенным Штатам[243].

Достаточно существенные изменения в Закон о регистрации иностранных агентов были внесены в 1966 году[244]. Изменения явились результатом расследования, проведенного Комитетом по иностранным делам Сената во главе с сенатором Уильямом Фулбрайтом[245]. В результате расследования было установлено, что резко возросло число случаев, когда представители иностранных держав пытались оказать влияние на политические решения США, минуя дипломатические каналы. Многие государства использовали американские фирмы для представления через связи фирм в американском правительстве некоторые вопросы в выгодном для этого государства свете. Поэтому основные изменения в Законе о регистрации иностранных агентов коснулись введения обязательной регистрации для фирм, занимающихся подобным видом деятельности даже в том случае, если признаки их связи с иностранным государством были недостаточно очевидны. Поправкой 1966 года были также сделаны значительные послабления для лиц и организаций, занимающихся коммерческой деятельностью на территории США и представляющих коммерческие интересы какого-нибудь иностранного государства или иностранной коммерческой фирмы[246].

Последние существенные дополнения к Закону о регистрации иностранных агентов 1938 года были внесены в 1995 году на основании Закона о раскрытии лоббирования[247]. Поправки 1995 года фактически расширили рамки применимости данного закона на тех «агентов», которые осуществляют лоббирование интересов иностранных государств. Помимо этого было решено отказаться от использования в тексте закона термина «политическая пропаганда». Он был заменен на более размытый термин «информационные материалы»[248]. Поскольку очевидно, что новый термин по своему содержанию явно шире предшествующего, вполне обоснованно можно говорить о расширении рамок применимости Закона о регистрации иностранных агентов.

Если сравнивать американский Закон о регистрации иностранных агентов с российским Федеральным законом "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в части регулирования деятельности некоммерческих организаций, выполняющих функции иностранного агента", несложно заметить, что российский закон отнюдь не является аналогом американского. Американский закон существенно объемнее, его положения затрагивают весьма широкий круг отношений, начиная от вопросов регулирования лоббизма и заканчивая проблемой регистрации лиц, действующих под контролем иностранных держав.

Даже если сравнивать законы по простейшим критериям, например, по кругу лиц, которые могут признаваться иностранными агентами, несложно заметить, что американский закон куда масштабнее российского. В российском законе речь идет лишь о «некоммерческих организациях». В американском законе агентом может быть: отдельное физическое лицо, партнерство, ассоциация, корпорация, организация и любое другое объединение физических лиц.

Для того, чтобы подпадать под регистрационные требования по российскому законодательству некоммерческая организация должна получать денежные средства или имущество от иностранных государств и при этом участвовать в политической деятельности. Американский закон, помимо политической деятельности, закрепляет куда более обширный перечень ситуаций, подпадающих под регистрационные требования. Это и функционирование на территории США в качестве советника по публичным отношениям, и выполнение функций публичного агента, и статус сотрудника информационной службы или политического консультанта и многие другие основания. При этом причастность к иностранному партнеру определяется не только на основании факта финансирования из-за рубежа, но и в том случае, если лицо действует под руководством, контролем, по приказу или поручению иностранного партнера или в его интересах[249]. То есть в США под обязанность зарегистрироваться в качестве иностранного агента подпадут лица и организации, решающие не только задачи в сфере политики, но культурные, экономические, информационные и иные задачи

Несходство российского и американского законодательств о регистрации иностранных агентов вряд ли можно расценивать как какую-то ущербность одного по отношению к другому. Каждое государство на любом этапе своего исторического развития решает те задачи, которые важны и актуальны для него именно в данный исторический момент. Американский Закон о регистрации иностранных агентов принимался в конце 30-х годов прошлого столетия и решал задачи, которые стояли перед США в ту эпоху. Российский закон был принят в иную эпоху и призван решать совершенно иные по своему характеру задачи.

Не секрет, что он был призван защитить нашу политическую систему от слишком активного и, что еще более прискорбно, анонимного вмешательства извне, в значительной мере осуществляемого через финансируемые из-за рубежа отечественные некоммерческие организации. И нельзя сказать, что закон с этой задачей не справляется. Бурная реакция общественного мнения, причем, той его части, которая не склонна поддерживать тенденции к усилению российской государственности, явно свидетельствует не против, а в пользу закона.

Вместе с тем, ряд обвинений, выдвигаемых в отношении российского законодательства об иностранных агентах, в определенной мере обоснован и действительно вызван размытостью или неопределенностью законодательных положений. Например, такое необходимое для регистрации условие как участие в политической деятельности[250] существенно усложняет процедуру признания некоммерческой организации иностранным агентом. Какое бы юридическое определение политической деятельности не давалось законодательством, оно не сможет провести юридически четкую границу между политической деятельностью и иными видами деятельности. Как следствие, организации, признаваемые иностранными агентами, будут регулярно обжаловать в судах свой статус иностранного агента, уповая на то, что они не занимаются политической деятельностью.

Выход достаточно прост и очевиден. По умолчанию определять в качестве иностранного агента любую некоммерческую организацию, получающую финансирование из-за рубежа, вне зависимости от рода осуществляемой ею деятельности. Одновременно с этим максимально расширить список видов деятельности, занятие которыми не влечет обязанности зарегистрироваться в качестве иностранного агента, а также наделить орган, уполномоченный осуществлять регистрацию, правом освобождать конкретные организации от обязательной регистрации.

Разумно также было несколько изменить сам механизм возникновения обязанности зарегистрироваться в качестве иностранного агента. Ныне некоммерческая организация уже при своей регистрации обязана подать «9) заявление о включении некоммерческой организации в предусмотренный пунктом 10 настоящей статьи реестр некоммерческих организаций, выполняющих функции иностранного агента, – для некоммерческих организаций, выполняющих функции иностранного агента»[251]. Намного разумнее, если обязанность зарегистрироваться в качестве агента возникала бы лишь после получения предписания от уполномоченного осуществлять регистрацию органа. Причем, за организацией должно оставаться право в судебном порядке обжаловать предписание (если единственным основанием регистрации будет являться финансирование из-за рубежа – обжаловать его будет крайне трудно).

Одновременно резонно было бы несколько дебюрократизировать механизм отчетности некоммерческих организаций выполняющих функции иностранного агента, закрепив, например, право органа, осуществляющего регистрацию, полномочиями освобождать от предоставления некоторых видов отчетности те или иные организации, признанные иностранными агентами. При этом саму ответственность за исполнение регистрационных требований резонно было бы ужесточить до тех приделов, которые установлены в законодательстве США (до 5 лет тюремного заключения)[252].

Подобные изменение позволили бы закону действовать более направленно, выполняя именно ту задачу, для решения которой он и принимался – а именно защищать отечественную политическую жизнь от внешнего (не всегда дружелюбного) воздействия. В самом деле, ведь даже случайное попадание в список иностранных агентов организаций, не занимающихся политической деятельностью, вряд ли может нанести ущерб имиджу организации. Так ли важен, например, для какой-то благотворительной организации тот факт, что общественность узнает о получаемых ею средствах из-за рубежа? Подобная известность может вредить только тем, кто на словах ратует за интересы своих сограждан, в действительности отрабатывая капиталовложения своих зарубежных хозяев, предпочитающих оставаться в тени.

Еще один регистрационный закон, так называемый Закон Воориса[253], был принят американским конгрессом в октябре 1940 года. Сфера регулируемых законом отношений распространялась на введение регистрационных требований для различных американских организаций, находящихся под иностранным контролем. Под регистрационные требования подпадали, в отличие от Закона о регистрации иностранных агентов 1938 года только те организации, которые участвовали в политической деятельности на территории США.

Под организациями в законе понимается: ”любая группа, клуб, лига, общество, комитет, ассоциация, политическая партия, другие виды союзов. Этот термин не включает корпорации, ассоциации, сообщества, фонды, организованные и действующие исключительно в религиозных, благотворительных, образовательных целях”. Под политической деятельностью понимается: ”деятельность, цели и задачи которой или одна из целей и задач – контроль с помощью силовых методов правительства США или свержение правительства США или правительства любого штата, равно как одного из их политических подразделений”[254].

К “организациям, находящимся под иностранным контролем”, законом были отнесены: ”a) получающие финансовую поддержку, займы или поддержку иного рода напрямую или через посредников, от иностранного правительства или его политического подразделения, а также от агента, ведомства или представителя иностранного правительства, его политического подразделения, политической партии в иностранном государстве, международной политической организации, или b) организации, цели или некоторые из целей которых определены, предложены или разработаны в сотрудничестве с иностранным правительством, его политическим подразделением, агентом, ведомством, представителем иностранного правительства, или политической партией в иностранном государстве, или международной политической организацией”[255].

В качестве подлежащих обязательной регистрации в законе перечислены следующие организации: находящиеся под иностранным контролем; вовлеченные в деятельность по гражданской обороне; организации, цели и задачи которых или одна из них заключаются в свержении, контроле, захвате правительства или одного из его подразделений с использованием силы или других противоправных методов, вооруженным путем, с использованием угроз и запугивания или с использованием нескольких из указанных выше способов[256].

Генеральному атторнею законом было предоставлено право устанавливать формы регистрации в рамках определенных законом основных положений. Также за генеральным атторнеем было закреплено право с соблюдением положений закона вносить в любое время такие изменения в порядок регистрации, которые он сочтет необходимыми, а также издавать на основании положений закона правила и инструкции относительно порядка прохождения регистрации. Для прохождения регистрации перечисленным в законе организациям был установлен тридцатидневный срок. По истечении каждого шестимесячного периода зарегистрированным организациям было вменено в обязанность предоставлять генеральному атторнею полный отчет о своей деятельности с предоставлением всех финансовых и организационных документов.

При прохождении регистрации организациям, подлежащим обязательной регистрации, было предписано законом представлять следующую информацию и документы: полный адрес организации, адреса и названия всех ее филиалов и отделений; имена, адреса и национальность всех должностных лиц организации и всех лиц, исполняющих обязанности должностного лица; условия вступления в организацию; существующие и предполагаемые цели и задачи организации[257].

За уклонение от регистрации либо за нарушение сроков регистрации законом было установлено наказание в виде лишения свободы на срок до пяти лет или штрафа до десяти тысяч долларов. За предоставление при прохождении регистрации ложных сведений – до пяти лет лишения свободы и штраф до двух тысяч долларов[258].

Несколько ранее, в июне того же 1940 года, Конгрессом был принят еще один регистрационный закон, который также достаточно активно использовался контрразведкой в интересах обеспечения безопасности страны от внешней угрозы. Это Закон о регистрации иностранцев, именуемый также законом Смита[259]. Закон состоит из трех титулов, первый из которых вводит уголовную ответственность за призывы к свержению конституционного строя США, а также за подстрекательство и пропагандистскую деятельность, направленную против правительства США или против его деятельности, и не содержит каких-либо регистрационных требований. Не содержит предписаний об обязательной регистрации и второй титул закона, который включает в себя перечень требований, предъявляемых к въезжающим в США на основании иммиграционного законодательства иностранцам, и в основном представляет собой поправки и дополнения к Закону об иммигрантах от 1917 года[260].

Регистрационные требования содержатся лишь в третьем титуле закона. Эти требования относятся к въезжающим в США лицам, не имеющим американского гражданства. Обязательная регистрация в министерстве юстиции установлена, в частности, для лиц, действующих на территории США в качестве агента иностранного правительства. За уклонение от регистрации либо за предоставление при регистрации ложных сведений законом устанавливается уголовное наказание в виде тюремного заключения на срок до десяти лет или штрафа до пяти тысяч долларов.

Закон о регистрации иностранцев вводит также обязательное дактилоскопирование въезжающих в США иностранцев. Исключение из общих правил регистрации было сделано лишь для дипломатического и административно-технического персонала официальных представительств, должностных лиц иностранных государств и некоторых других категорий иностранных граждан[261].

Глава 4. РАЗВЕДКА И КОНТРРАЗВЕДКА США НАКАНУНЕ И В ГОДЫ ВТОРОЙ МИРОВОЙ ВОЙНЫ (1933 -1945 ГОДЫ)

4.1. Новые подходы Ф. Рузвельта к организации работы разведки и контрразведки

Новые походы к организации работы разведывательных и контрразведывательных служб были выработаны в Соединенных Штатах после того, как в 1932 году президентом США был избран Франклин Д. Рузвельт. Инициативы Рузвельта, вытащившего страну из «великой депрессии» были направлены на укрепление государственной власти и усиление роли государства во всех сферах экономической и социальной жизни. Они напрямую затронули и систему разведывательных служб страны. Неразрывно связывающий сильную и стабильную государственную власть хорошо организованной и эффективно действующей системой разведки и контрразведки, Рузвельт, уже в первые годы после своего избрания, осуществляет шаги, направленные на укрепление разведывательных и контрразведывательных органов.

Формальным поводом к началу перестройки системы спецслужб стало сообщение германского посла, которое он 28 марта 1933 года направил Госсекретарю США Корделлу Халу. В сообщении посол ставил в известность руководителя американского внешнеполитического ведомства о том, что им получено письмо, содержащее угрозы в адрес германского канцлера А. Гитлера. В ходе расследования, проведенного по факту получения данного письма, директором Бюро расследований Джоном Э. Гувером была получена информация о наличии в США большого количества как антифашистских, так и профашистских организаций. Сообщение обеспокоило Рузвельта и он поручил провести расследование деятельности профашистски настроенных организаций на территории США[262].

В 1935 году, в рамках новых инициатив Ф. Рузвельта, Бюро расследований министерства юстиции было переименовано в Федеральное бюро расследований США. Подобное переименование подчеркивало федеральный статус ведомства и наиболее полно отражало ту роль, которую планировал отвести Рузвельт руководимому Джоном Эдгаром Гувером ведомству. В марте 1935 года новое название ведомства получило законодательное закрепление в законе о выделении финансовых ассигнований министерству юстиции, Госдепартаменту и некоторым другим федеральным ведомствам[263].

Вскоре за сменой названия происходит расширения полномочий ФБР. 24 августа 1936 года Гувер был вызван в резиденцию Рузвельта, где Президент, высказал свои опасения по поводу активизации деятельности крайне правых (главным образом профашистских) и крайне левых (подразумевались в первую очередь коммунистические организации). Гувер, выразив полное понимание озабоченности Президента, посетовал на то, что действующие законодательные нормы не позволяют использовать ФБР в решении данной проблемы, так как само по себе членство в коммунистической партии или профашистской организации не является федеральным преступлением[264].

На следующий день Гувер был вновь вызван в Белый дом и в присутствии госсекретаря К. Халла было принято решение, в силу которого ФБР должно было начать, на основании директивы Президента, широкое негласное расследование деятельности фашистских и коммунистических организаций, оппозиционных политических партий и групп. В президентской директиве, однако была сделана оговорка, что собранная в результате подобных расследований информация не может использоваться в качестве материала для организации судебного преследования и выступать доказательством в суде. Директива не предусматривала никаких ограничений в отношении методов проведения дознания и использования тех или иных технических средств. Фактически указанное решение президента санкционировало деятельность ФБР как в сфере политического сыска, так и в сфере контрразведки[265].

[243] См.: Act of Apr.29, 1942, Ch. 524, 56 Stat. 400.

[244] См.: Foreign Agents Registration Act of 1938, June 8, 1938, Ch. 327, 52 Stat. 631.

[245] William Fulbright.

[246] См.: Act of July 4, 1966, Pub. L. 89-466, 80 Stat. 244-248.

[247] См.: Lobbying Disclosure Act Pub. L. 104-65, Sec. 9(1), Dec. 19, 1995, 109 Stat. 699.

[248] Informational Materials.

[249] См.: June 8, 1938, ch. 327, Sec. 1, 52 Stat. 631.

[250] «…участвует, в том числе в интересах иностранных источников, в политической деятельности, осуществляемой на территории Российской Федерации. См.: N 7-ФЗ "О некоммерческих организациях" ст.2, п.6.

[251] См.: Федеральный закон от 20 июля 2012 г. N 121-ФЗ ст. 2, п.3) а).

[252] См.: Apr. 29, 1942, ch. 263, Sec. 1, 56 Stat. 257.

[253] См.: Vooris Antipropaganda Act of Oct. 17, 1940, Ch. 897, 54 Stat. 1201.

[254] См.: Ch. 897. 54 Stat. 1201. Washington: Governmental Printing Office, 1941. P.1201.

[255] См.: Ch. 897. sec.1, 54 Stat. 1201.

[256] См.: Ch. 897, sec.2(1), 54 Stat. 1201.

[257] См.: Ch. 897, sec.3, 54 Stat. 1202.

[258] См.: Ch. 897, sec.3, 54 Stat. 1202.

[259] См.: Alien Registration Act of 1940, June 28, 1940, Ch.439, 54 Stat. 670.

[260] См.: Immigration Act of Feb.5 1917, 39 Stat. 889.

[261] См.: Alien Registration Act of 1940, June 28, Title 3, Section 1, Ch.439, 54 Stat. 683.

[262] Troy N.F. Donovan and the CIA. The New York 1934, P. 13.

[263] An act making appropriations for the Departments of State and Justice and for the Judiciary, and for the Departments of Commerce and Labor, for the fiscal year ending June 30, 1936, and for other purposes, . Mar 22, 1935, 49 Stat. 77.

[264] U.S. Congress, Senate, Hearings before the Selected Committee to Study Governmental Operations with Respect to Intelligence Activities, vol.6, FBI.– Washington: Governmental Printing Office, 1976. P.559-561.

[265] Ibidem. P.562.