В поисках роста: Приключения и злоключения экономистов в тропиках: читать книгу онлайн полностью и бесплатно

Всемирный банк и МВФ преследовали амбициозную цель добиться «структурных преобразований и роста» в ходе интенсивных контактов с реципиентами помощи в тропиках. В 1980-е гг. Всемирный банк и МВФ выдали в среднем по шесть займов на проведение реформ каждой из стран Африки, по пять — странам Латинской Америки, по четыре — странам Азии и по три — странам Восточной Европы, Северной Африки и Ближнего Востока.

Операция прошла успешно для всех, кроме пациента. Займов было много, структурных преобразований и роста в 1980-е и 1990-е гг. — мало. Позднее одно из исследований показало, что в своих прогнозах Всемирный банк переоценил темпы роста у реципиентов этих займов на 3,5 процентных пункта [5]. В типичной развивающейся стране в 1980-1998 гг. экономический рост на душу населения был нулевым [6]. Займы были, а роста не было (рис. 6.1).

Рис. 6.1. Займам на структурные преобразования со стороны МВФ и Всемирного банка не удалось вызвать экономический рост в странах третьего мира.

Более того, в Африке, Латинской Америке, Восточной Европе, на Ближнем Востоке и в Северной Африке процесс пошел вспять, а именно темпы подушевого роста стали снижаться. Только страны Азии избежали общей для тропических экономик участи (до 1997 г., когда в Азии разразился собственный кризис). Результаты предоставления займов на структурные преобразования, к сожалению, оказались неудовлетворительными. Мы убедимся, что они были не совместимы с законом «люди реагируют на стимулы». Они попросту не создавали нужных стимулов для восстановления роста — как для кредиторов, так и для реципиентов.

Тем не менее займы, направленные на структурные преобразования, позволили достичь некоторых успехов, что говорит об их потенциале, способном раскрыться в соответствующих условиях.

В октябре 1985 г. я отправился в свою первую командировку от Всемирного банка — в Гану. Охваченная реформами, Гана предоставляла хорошую возможность для проверки того, как работают займы на структурные преобразования. Участие в экономике Ганы доноров было настолько велико, что в единственном приличном отеле, где останавливались все их представители, не было свободных номеров. Я поселился в более скромном месте. Там помимо прочих неприятностей у меня над кроватью во время ливня обвалилась крыша, а кондиционер в комнате взорвался.

Несмотря на мои страдания, с 1980-го по 1994 г. Всемирный банк и МВФ выдали Гане девятнадцать займов на структурные преобразования. После проведения важных реформ в 1983 г. подушевой экономический рост в Гане в 1984-1994 гг. составил 1,4 %, что стало большим достижением. Ведь в 1961-1983 гг. этот показатель оставлял -1,6 % в год.

Были и другие успешные примеры. С 1980-го по 1994 г. МВФ и Всемирный банк выдали Маврикию семь займов на структурные преобразования. Результатом стал просто выдающийся по темпам экономический рост — 4,3 % в год. В тот же период Всемирный банк и МВФ выдали пять подобных займов Таиланду. Успехи этой страны впечатляют еще больше — 5,3 % в год. Наконец, самой успешной стране, Южной Корее, банк и фонд предоставили на структурные преобразования семь займов, в основном в начале 1980-х гг. Южной Корее за это время удалось добиться подушевого экономического роста в 6,7 % в год. (После нового кризиса в 1997-1998 гг. Таиланду и Корее понадобились новые займы; результаты пока неизвестны.)

Займы, направленные на проведение реформ, дали также отдельные неплохие результаты в Латинской Америке — такие примеры есть в 1990-х гг., притом что опыт 1980-х гг. был разочаровывающим. В 1980-1994 гг. Всемирный банк и МВФ выдали, в частности, пятнадцать займов только Аргентине. Несколько попыток реформ здесь оказались неудачными, но в конце концов страна добилась успеха. Рост отреагировал на реформы: после падения подушевого ВВП с темпами -1,9 % в год с 1980-го по 1990 г. в 1990-1994 гг. рост подушевого ВВП составлял 4,7 % в год. (Затем, к сожалению, развитие снова замедлилось.)

Еще один удачный пример — Перу. Всемирный банк и МВФ в 1980-1994 гг. выдали этой стране восемь займов, направленных на структурные преобразования. Сначала реформы в Перу не проводились, но в 1990-е гг. они наконец были осуществлены. В результате темпы роста подушевого ВВП тоже менялись, с -2,6 % в год в 1980-1990 гг. до +2,6 % в год в 1990-1994 гг.

Почему займы, направленные на структурные преобразования, не повлияли так же эффективно на развитие всех стран? Почему в Аргентине, Перу и других латиноамериканских странах переход к положительным темпам роста занял столько времени (да и до сих пор успех этих стран под вопросом), что мы потеряли целое десятилетие? Для ответа надо разобраться, какие именно страны финансировались донорами и что эти страны делали в ответ на получение финансовой помощи. Займы были, но очень часто не было никаких структурных преобразований. Такое беспорядочное финансирование создавало слабые стимулы для проведения необходимых реформ.

Только одна Замбия с 1980-го по 1994 г. получила от Всемирного банка и МВФ двенадцать займов, направленных на структурные преобразования. Поток ресурсов в форме официальных кредитов и помощи достиг за это время четверти всего замбийского ВВП. Несмотря на это, к концу данного периода инфляция в Замбии ежегодно составляла более 40 % (исключение — два года в период с 1985-го по 1996 г.).

Все как будто согласны с тем, что высокая инфляция не создает стимулов для роста. И в числе условий предоставления займов, как правило, были требования обуздать инфляцию. Так почему же, несмотря на высокую инфляцию, доноры продолжали выдавать Замбии кредиты?

То, что произошло в Замбии, в действительности типичный случай. Страны, в которых инфляция выражалась трехзначными числами, получали такой же объем официальных займов, как и страны, в которых инфляция выражалась однозначным числом. Такую практику можно было бы оправдать, если бы займы поступали в страну с изначально высоким уровнем инфляции и целью предоставления займов ставилось ее снижение. Но в Замбию (как и в ряде других стран) займы продолжали поступать, и их объем даже увеличивался, несмотря на то, что инфляция оставалась на прежнем уровне, а то и продолжала расти. В 1995 г. МВФ отметил, что в ходе осуществлении его программ «успех в деле снижения инфляции» в странах с низким доходом «был в лучшем случае «смешанным». Фактически же в половине стран, в которых реализовывались программы МВФ, инфляция снизилась, а в половине — выросла [7]. Подобный успех впечатляет примерно так же, как предсказание, что при бросании монеты в половине случаев скорее всего выпадет орел.

Другой пример неудачной попытки в деле обуздания инфляции путем предоставления займов на структурные преобразования — критический период в России в 1992-1995 гг. С 1 января 1992 г. в стране приступили к введению свободного рынка. Однако к этой критической дате Всемирный банк и МВФ выдачу займов не подготовили. Очевидно, сказалась уже сложившаяся тенденция реагировать на кризисы после их проявления, вместо того чтобы их предотвращать (примеры мы увидим и дальше). Не был использован важный период между триумфом Ельцина после победы над путчем в августе 1991 г. и освобождением цен 1 января 1992 г. МВФ и Всемирный банк тогда не проявили необходимой настойчивости в поддержке российских реформаторов, которые готовили программу шоковой терапии. Только после того как инфляция в результате освобождения цен зашкалила за тысячи процентов и Центральный банк России стал беспорядочно печатать деньги для финансирования кредитов государственным организациям, МВФ и Всемирный банк предоставили России займы на структурные преобразования. К этому моменту реформаторы уже в значительной степени потеряли доверие и политическую поддержку со стороны населения, которое увидело, что их сбережения и пенсии съедены высокой инфляцией. Как и в случае со многими другими займами, направленными на структурные преобразования, инфляцию обуздать не удалось. Она стабилизировалась лишь в 1995 г. после выдачи очередного займа МВФ. Тем временем были потеряны крайне важные годы, в течение которых жители России разочаровались в свободном рынке. Политические последствия этого сказываются в России до сих пор.

Россия — один из самых печальных примеров предоставления займов на структурные преобразования и промахов экономистов, заключающихся в неспособности обеспечить плавный переход от коммунизма к капитализму. Сделанные в тропиках ошибки были повторены в северных странах, доведенных до нищеты наследием централизованного планирования. 24 бывшие коммунистические страны получили в 1990-е гг. 143 займа на структурные преобразования и массу советов от западных экономистов. Итог неутешителен: общее снижение объема выпуска в типичной бывшей коммунистической восточноевропейской стране в 1990-е гг. на 41 % и рост доли населения, живущей меньше чем на два доллара в день, с 1,7 до 20,8 %. Такой переход представляет собой сложный процесс, однако нам не удалось справиться даже с элементарными вещами — инфляция в бывших коммунистических странах оставалась высокой и неуправляемой, отравив населению первый опыт рыночной экономики. К 1998 г. в средней посткоммунистической стране инфляция по отношению к 1990 г. составляла 64 000 %, несмотря на все займы (рис. 6.2) [8].

Рис. 6.2. Инфляция и займы на структурные преобразования в бывших коммунистических странах.

Тот же феномен предоставления помощи странам, проводящим неверный курс, относится не только к инфляции, но и к другим аспектам политики. В Мавритании средний размер премии черного валютного рынка в 1982-1989 гг. каждый год превышал 100 %. Размер премии рассчитывается как разница между обменным курсом валюты на черном рынке и официальным курсом, выраженная в процентах.

 Она, по сути, представляет собой налог на экспортеров, которые, как правило, приобретают ресурсы по курсу черного рынка, а товары вынуждены продавать по ценам, соответствующим официальному обменному курсу. Займы, направляемые на структурные преобразования, обычно сопровождаются условием, согласно которому официальный обменный курс должен давать возможность экспортерам быть конкурентоспособными. Но, несмотря на высокую премию черного рынка в Мавритании, Всемирный банк и МВФ выдали этой стране в 1982-1989 гг. шесть займов. Другие доноры последовали примеру банка и фонда, так что Мавритания за указанный период получала ежегодно в среднем 23 % своего ВВП в виде субсидий и официальных займов. Есть и другие примеры того, как мы, доноры, выдавали крупные кредиты странам, в которых премия черного рынка превышала 100 % (см. табл. 6.1).

Таблица 6.1. Примеры высокого значения премии черного рынка и предоставления крупных объемов помощи

Эта таблица наглядно показывает, что условия получения займов не выполнялись. Доноры, оказывая помощь, с удивительной легкостью забывают о высокой премии черного рынка. Помощь остается стабильной и когда эта премия ниже 10 %, и когда она выше 100 %.

Другой тип условий, часто выдвигаемых банком и фондом при выдаче займов, состоит в проведении реструктуризации или закрытии убыточных государственных компаний. Эти условия тоже выполняются не чаще, чем десять заповедей.

Позвольте привести лишь один пример — государственные железные дороги в Кении. С 1979-го по 1996 г. Всемирный банк и МВФ выдали Кении девятнадцать займов на структурные преобразования. По условиям этих займов, правительству страны требовалось решить проблемы неблагополучных государственных компаний. Причем наблюдатели отметили финансовые трудности Кенийских железных дорог еще в 1972 г. [9] В докладе Всемирного банка 1983 г. отмечались «серьезные финансовые трудности» Кенийских железных дорог, хотя вместе с тем высказывалась надежда, что недавно заявленные политические намерения «изучить и исправить ситуацию» будут осуществлены [10]. В Обзоре государственных расходов (Public Expenditure Review) за 1989 г. было отмечено, что правительство составило корпоративный план для Кенийских железных дорог, на который авторы возлагали большие надежды. Правда, в этом же докладе сообщалось, что «в выполнении плана наблюдаются значительные задержки», с чем связывалось «по-прежнему плохое финансовое состояние Кенийских железных дорог» [11]. В 1995 г., согласно МВФ, Кенийские железные дороги все еще «испытывали проблемы с ликвидностью и обслуживанием гарантированного государством внешнего долга. Осуществление… мер по сокращению персонала и продаже непрофильных активов тоже постоянно откладывалось» [12]. В отчете банка за 1996 г. были отмечены «плохое финансовое состояние» Кенийских железных дорог, «не отвечающее необходимым стандартам» техническое состояние и срочная необходимость в «ремонте и модернизации». В последнем отчете, на заре нового тысячелетия, Кенийские железные дороги, как выясняется, все так же теряли деньги и не реформировались. По всей видимости, до реформирования этого символа государственного покровительства и хозяйственной неэффективности дело дойдет еще не скоро.

Мы, доноры, кажется, не обращаем никакого внимания и на несоблюдение условий и в области бюджетного дефицита. Кот-д’Ивуару банк и фонд выдали с 1980-го по 1994 г. восемнадцать займов на структурные преобразования. При этом с 1989-го по 1993 г. дефицит бюджета в стране составлял 14 % ВВП. Все согласны с тем, что высокий дефицит бюджета не создает стимулов для роста. В докладе Всемирного банка по Кот-д’Ивуару за 1988 г. подтверждалось, что «существующий высокий дефицит и ожидания его дальнейшего увеличения создают обстановку неуверенности, которая неблагоприятна для частного инвестирования» [13]. И условия получения займов, как правило, предполагали сокращение дефицита бюджета. Так как же получилось, что после предоставления восемнадцати займов на структурные преобразования дефицит бюджета в процентах к ВВП у Кот-д’Ивуара все еще выражается двузначными показателями?

И эта страна — далеко не единственный случай. Пакистану МВФ и Всемирный банк с 1970-го по 1997 г. выдали на структурные преобразования двадцать два займа. Все они предоставлялись при условии, что государство снизит дефицит бюджета. Но дефицит все время оставался на уровне 7 % ВВП. В новом тысячелетии МВФ и Всемирный банк предоставляют Пакистану новые займы на структурные преобразования все при тех же условиях снижения бюджетного дефицита.

По правде говоря, высокий дефицит бюджета при получении международной помощи — отчасти результат намеренных действий. Донорские проекты, которые отличаются высокой доходностью и финансируются за счет международной помощи, увеличивают бюджетный дефицит; чем больше таких проектов, тем больше и объем помощи, и размер дефицита. Но намерения доноров состоят также в том, чтобы страны-реципиенты постепенно отказались от внешней зависимости и финансировали стоящие проекты самостоятельно. Примеры же Кот-д’Ивуара и Пакистана показывают наличие постоянной подпитки, а не постепенное отучение от помощи. Кот-д’Ивуар представляет собой пример и более общего явления — высокого дефицита, связанного с высоким уровнем официального финансирования развития.

Другая ошибка в политике, ускользающая от внимания беспечных доноров, — резко отрицательные показатели реальных процентных ставок. Реальные процентные ставки (номинальные процентные ставки минус инфляция) обычно становятся резко отрицательными, когда правительство фиксирует процентную ставку и одновременно печатает деньги, создавая высокую инфляцию. В результате такая практика оборачивается налогом на банковских вкладчиков. Она практически уничтожает банковскую систему, поскольку никто не хочет хранить вклады, постоянно теряющие в стоимости. А хорошо функционирующая банковская система жизненно важна для экономического роста. Однако в целом картина такова: страны с резко отрицательными реальными процентными ставками получают больший объем помощи, чем страны с положительными реальными процентными ставками. В табл. 6.2 представлено несколько характерных примеров на этот счет.

[5] Ghosh 1994.

[6] Easterly 2000b.

[7] Schadler et al. 1995, p. 39.

[8] Я взял геометрическое среднее инфляции по странам за каждый год, затем перемножил данные по годам.

[9] Grosh 1991, pp. 22, 144ff.

[10] World Bank 1983, p. 43.

[11] World Bank 1989b, p. 11.

[12] International Monetary Fund 1996c, p. 35.

[13] World Bank 1988c, vol. 1, p. 3.