Разведка и контрразведка США (с конца XVIII века и до наших дней): читать книгу онлайн полностью и бесплатно

К началу XX века компетенция Отдела военной разведки была уже достаточно обширной. Отдел занимался сбором, обработкой и распространением информации, представляющей интерес для вооруженных сил, добывал разведывательные данные через военных наблюдателей и военных атташе США в зарубежных государствах. Кроме этого отдел выполнял и некоторые контрразведывательные функции: осуществлял наблюдение за зарубежными военными атташе, персоналом разведок, иностранными студентами. Еще одним направлением деятельности отдела была подготовка военно-топографических обзоров, карт и перевод представляющих разведывательный и иной интерес публикаций в иностранной прессе[59].

К концу XIX века были учреждены должности атташе по военным и военно-морским вопросам при зарубежных посольствах США. Это позволило Отделу военной информации и Отделу военно-морской разведки фактически с легальных позиций осуществлять сбор разведывательной информации за пределами Соединенных Штатов[60].

В следующий, XX век США вступили, имея уже несколько постоянно действующих разведывательных служб в структуре крупнейших федеральных министерств. Со всей определенностью можно утверждать, что к концу XIX века американская разведка перешла в следующий этап своего развития – эпоху ведомственной разведки. Разведывательная деятельность пока еще не рассматривалась в США в качестве одного из самостоятельных видов деятельности государства, однако для большинства подразделений федерального правительства США разведывательная деятельность стала необходимым инструментом, весьма востребованным при реализации основных функциональных обязанностей федеральных министерств и ведомств.

Ведомственная разобщенность разведывательных служб весьма негативно отразится на деятельности американской государственной машины, столкнувшейся с глобальными вызовами в первой половине XX века. Работа американской разведки и контрразведки окажется провальной в годы Первой мировой войны и неудовлетворительной в период Второй мировой войны. Однако без исторически закономерного этапа ведомственной разобщенности разведывательных служб, разведка США вряд ли смогла бы во второй половине XX века превратиться один из самостоятельных видов деятельности государства, а система американских разведывательных служб в единую централизованную систему, более известную под названием разведывательное сообщество США.

1.6. Проблема конституционности разведывательной деятельности в США

По мере того как в США во второй половине XIX века стали появляться постоянно действующие разведывательные службы, а сама разведывательная деятельность уже более не рассматривалась лишь как разновидность военной деятельности, возникли вопросы относительно того, насколько вообще правомерно федеральному правительству в мирное и военное время осуществлять разведывательную деятельность, а также создавать специально предназначенные для решения разведывательных задач государственные службы.

Безусловно, проблема правомерности ведения разведывательной деятельности правительством Соединенных Штатов поднималась в XIX веке отнюдь не пацифистами или ответственными американцами, озабоченными возможностью нарушения конституционных прав и свобод граждан в процессе деятельности разведывательных служб. Подобные вопросы впервые будут озвучены значительно позже, лишь во второй половине XX века. В XIX же веке проблема правомерности создания разведывательных структур в составе федеральных министерств и ведомств волновала американцев исключительно как проблема дополнительного бюджетного финансирования. Создание новых государственных служб и наем новых федеральных служащих непременно приводит к дополнительным расходам бюджета, который у федерального правительства США в XIX веке был весьма скромным. Именно по этой причине федеральному правительству США, в котором ряд высокопоставленных должностных лиц отлично понимал всю важность ведения разведывательной деятельности для успешного функционирования государственного механизма, приходилось иногда доказывать право президента и подчиненных ему должностных лиц исполнительной власти учреждать разведывательные службы и вести разведывательную деятельность.

Учитывая же крайнюю лаконичность Конституции США, в которой упомянуто лишь одно должностное лицо, наделенное исполнительно-распорядительными полномочиями (президент США), а также принимая во внимание особенности англосаксонской правовой системы, где в подавляющем большинстве случаев последнее слово принадлежит судебной системе, вопрос о правомерности создания разведывательных служб и осуществления ими разведывательной деятельности оказался не таким уж и простым. На практике его окончательное разрешение заняло более чем столетие.

В государствах с англосаксонской правовой системой при определении конституционного источника полномочий государственных органов, при выявлении конституционной основы того или иного нормативного правового акта часто приходится прибегать не к буквальному текстуальному сопоставлению отдельных фраз в конституции и в исследуемом нормативном акте, а к достаточно расширенному толкованию подчас весьма кратких и лаконичных конституционных положений и формулировок. Не говоря уже о Великобритании с ее "неписаной" конституцией, даже те представители англосаксонской правовой системы, которые обладают собственными текстуальными конституциями и которые (подобно тем же самым Соединенным Штатам Америки) подверглись в XX веке весьма заметному воздействию статутного права, в текстах своих конституций обычно склонны закреплять лишь наиболее общие правовые идеи, которые, для их практического применения, в большинстве своем требуют соответствующего дополнительного правового истолкования.

Конституция США – одна из самых старых конституций и за свою более чем двухсотлетнюю историю она подверглась лишь незначительным изменениям. В то же время, за более чем два века, прошедшие с момента принятия Конституции, в американском государстве и обществе произошли колоссальные перемены, в корне изменившие условия жизни людей, характер экономического уклада, правовую систему Соединенных Штатов.

Вполне естественно, что с момента создания американской Конституции не оставался неизменным тот смысл, который вкладывался уполномоченными толковать конституцию органами в ее различные статьи и клаузулы. Подходы к толкованию Конституции развивались и изменялись вместе с развитием и изменением самого американского общества и государства. Возможность гибкого толкования весьма общих юридических формулировок Конституции c одной стороны стала залогом ее потрясающей исторической стабильности и позволила в течение более чем двух веков не прибегать к серьезному пересмотру статей и положений конституции. С другой стороны отсутствие в Конституции жестких, конкретизирующих формулировок оставляет весьма большой простор для толкования конституционных положений и норм и, как следствие, значительно затрудняет задачу установления конституционного источника полномочий различных государственных органов и задачу выявления конституционной основы законодательных и подзаконных нормативных правовых актов.

Принимая во внимание особенности Конституции США и характер закрепленных в конституции юридических норм и положений, вполне логичным и естественным выглядит тот факт, что Конституция не содержит прямых упоминаний или непосредственных ссылок на разведывательную деятельность или на органы, полномочные вести подобную деятельность. Конституционная основа разведывательной деятельности (насколько, учитывая особенности американской конституции, вообще можно говорить о таковой) выводится путем толкования статей Конституции уполномоченными государственными органами. Причем, при установлении конституционной основы разведывательной деятельности (и это в полной мере подтверждается исторической практикой) более значимы те особенности толкования, которые обусловлены конкретной исторической эпохой и свойственными этой эпохе взглядами и оценками места и роли разведки в государстве. Значительно меньшее значение имеют те различия в толковании конституционной основы разведывательной деятельности, которые связаны со спецификой и порядком толкования конституционных норм различными ветвями государственной власти Соединенных Штатов.

В той или иной мере толкование положений Конституции в Соединенных Штатах осуществляют все три ветви власти – законодательная, исполнительная и судебная. При этом, однако, токование Конституции со стороны судебной ветви власти имеет существенно больший правовой вес, поскольку именно судебная власть обладает правом выносить окончательное решение о сути и о духе тех или иных конституционных или законодательных положений. Любое суждение, вынесенное судебной властью, подлежит пересмотру лишь в вышестоящей судебной инстанции. Заключение и толкование Верховного Суда США могут быть пересмотрены не иначе как самим Верховным Судом США[61].

Практическое выявление конституционной основы разведывательной деятельности и, в более широком плане, конституционной основы деятельности разведывательных служб, в Соединенных Штатах изначально связано с некоторыми историческими сложностями. Фактически, уже до принятия Конституции США и создания единого федеративного государства бывшие североамериканские колонии Англии, в процессе борьбы за свою независимость вели активную разведывательную деятельность против той же самой Англии. На практике сложилось так, что разведка выступала в роли необходимого дополнения или вернее даже сказать в роли неотъемлемой части вооруженной борьбы бывших колоний за независимость. Услугами разведчиков самым активным образом пользовался будущий первый президент США и главнокомандующий вооруженными силами конфедерации Джордж Вашингтон[62]. В работе разведки принимали активное участие будущие творцы американской Конституции Александр Гамильтон и Джон Адамс.

Вполне естественно, что активные участники войны за независимость, которые заняли в дальнейшем большинство ключевых постов в конгрессе и в исполнительной вертикали власти даже после окончания освободительной войны сохранили к разведке такое отношение, которое сформировалось еще в период их участия в боевых действиях. Все американские конгрессы первых созывов и первые американские президенты, которые в свое время принимали непосредственное участие в освободительной войне, воспринимали разведывательную деятельность как неотъемлемую часть деятельности по обороне страны. Соответственно в качестве конституционной основы разведывательной деятельности (применительно к данному историческому периоду) подразумевались закрепленные второй статьей Конституции США конституционные полномочия президента как верховного главнокомандующего вооруженными силами[63]. Доказательством правомочности подобного суждения могут служить рабочие материалы конгрессов первых созывов. Например, рассматривая в 1794 году вопрос о выплате денежного содержания некоему Гилберту Дину (одному из разведчиков, выполнявших по заданию главнокомандующего Дж. Вашингтона разведывательные миссии в тылу врага), Палата Представителей непосредственно указывает на то, что Президент Вашингтон осуществил наем разведчика в силу своих полномочий верховного главнокомандующего вооруженными силами[64].

Резонно предположить, что и конгресс, и президентская власть рассматривали подобную трактовку как весьма очевидную и не требующую дополнительного правового толкования. По крайней мере, как самостоятельная теоретическая проблема вопрос о конституционной основе разведывательной деятельности не поднимается ни в одном правовом документе, относящемся к этому периоду. Судебная власть также не стремилась (а в известной мере и не могла) выразить свое мнение по этой проблеме. Верховный Суд США и подчиненные ему суды, в силу особенностей судебной системы Соединенных Штатов, фактически лишены возможности решать подобные вопросы в чисто теоретическом плане. Суды могут толковать конституционные нормы лишь в том случае, если подобное толкование необходимо для разрешения конкретного судебного дела. В отсутствии судебных дел, в той или иной мере связанных с деятельностью разведки, суды не вправе каким-либо образом выражать свою точку зрения относительно того, на каких положениях конституции должна основываться деятельность разведки и как эти положения должны толковаться применительно к практической деятельности разведывательных органов. Учитывая же то, что разведывательные подразделения существовали лишь в системе вооруженных сил США, любое судебное дело, в той или иной мере затрагивающее вопросы деятельности разведки, могло рассматриваться лишь военным трибуналом Соединенных Штатов. Военные же трибуналы в США являются частью не судебной, а исполнительной ветви власти[65].

Принимая во внимание вышесказанное, следует заключить, что при оценке конституционной основы разведывательной деятельности в первые несколько десятилетий существования США приходится осуществлять анализ не правовых актов, издаваемых законодательной и исполнительной ветвями власти с целью реализации конституционных положений, не судебных решений, выносимых Верховным Судом США и нижестоящими судебными инстанциями в связи с рассмотрением дел, затрагивающих разведывательную проблематику, а реальных практических шагов, направленных на учреждение и развитие разведывательных органов.

Предпринимаемые в первую очередь в рамках президентской вертикали, эти шаги в основном были направлены на сохранение того статуса и той роли, которую разведка приобрела в период освободительной войны. То есть, после образования на территории бывших 13 североамериканских колоний Англии независимого федеративного государства, разведывательная деятельность фактически по-прежнему продолжала восприниматься так, как она воспринималась еще в период существования американской конфедерации, а именно – как одно из направлений деятельности вооруженных сил страны. Для определения же конституционной основы разведывательной деятельности использовалось (или скорее даже подразумевалось) то положение статьи второй Конституции, которое устанавливало полномочия президента США как верховного главнокомандующего вооруженными силами[66].

Однако, подобная трактовка уже в первые годы после образования федеративного государства недостаточно исчерпывающе определяла конституционную основу разведывательной деятельности. Например в еще в 1790 году Джордж Вашингтон, с санкции конгресса, учреждает Фонд секретной службы (Secret Service Fund) [67] – по своей сути совершенно невоенный орган, наделенный разведывательными полномочиями[68]. Тем самым, уже в на заре существования Соединенных Штатов в составе исполнительной вертикали появляется подразделение, которое, не являясь частью военного или военно-морского министерства, тем не менее, наделено полномочиями вести разведывательную деятельность. И здесь уже далеко не столь очевидно, что конституционной основой подобной разведывательной деятельности следует считать исключительно полномочия президента как верховного главнокомандующего вооруженными силами США.

После окончания войны с Англией США вынуждены вести не менее интенсивную разведывательную деятельность, чем в годы войны. Слабость вновь созданного федеративного государства, нестабильность на внешних границах федерации, непрекращающиеся попытки Англии вернуть под свою власть хотя бы часть потерянных территорий не позволяет Соединенным Штатам пренебрегать хотя бы малейшей возможностью для получения точной и своевременной разведывательной информации как о ситуации на приграничных территориях, так и о настроениях и планах на Североамериканском континенте ведущих европейских держав. Вполне естественно, что наряду с вооруженными силами, все более серьезное участие разведывательной деятельности принимает и внешнеполитическое ведомство Соединенных штатов – Государственный департамент. Хотя в его организационной структуре в эти годы не был создан специальный разведывательный орган, практически все заграничные дипломатические представительства США активно ведут сбор разведывательной информации. В конгрессе, при обсуждении вопроса об эффективности разведывательной деятельности, в качестве органов, ответственных за добывание разведывательной информации, называют уже не только военное министерство, но и Государственный департамент США[69].

Таким образом, на практике, в дополнение к военному ведомству, президент США предоставил (с фактического согласия конгресса) полномочия ведения разведывательной деятельности и ведомству внешнеполитическому, что с точки зрения правовой теории уже нельзя рассматривать как осуществление разведывательной деятельности подчиненными президенту органами в силу его полномочий верховного главнокомандующего. Фактически, с момента вовлечения в разведывательную деятельность (в мирный период) госдепартамента можно говорить о расширении конституционной основы разведывательной деятельности за счет закрепленных конституцией прав президента в сфере международной деятельности[70]. Признание же конгрессом факта наличия практики привлечения агентов внешнеполитического ведомства Соединенных Штатов к добыванию разведывательных данных (подобное признание содержится уже в том, что конгресс оценивает эффективность разведывательной деятельности Государственного департамента)[71] говорит о том, что конгресс реальными практическими шагами выразил свое согласие с более широкой трактовкой президентом США своих конституционных полномочий в сфере международных отношений[72].

Следует однако признать, что в первые десятилетия существования США, когда реально разведывательную деятельность уже вели как военное и военно-морское министерства, так и государственный департамент, вопрос теоретико-правового обоснования конституционной правомочности такой деятельности ни одной из ветвей власти так и не был поставлен. После окончания войны за независимость от Англии разведке стали уделять крайне незначительное внимание. Разведывательные службы в основном учреждались лишь на период участия США в локальных вооруженных конфликтах. В период же мирного времени разведкой всерьез не занималось ни одно из подразделений федерального правительства[73]. Возможно, именно этим можно объяснить тотальное невнимание со стороны различных ветвей власти к вопросу определения конституционной основы разведывательной деятельности[74].

Ситуация с разведывательной деятельностью несколько изменяется во второй половине XIX века. В это время, в период гражданской войны между Севером и Югом, обе воюющие стороны учреждают достаточно большое количество разведывательных служб[75]. Эффективная разведывательная деятельность вновь становится не только необходимым условиям успеха в военной кампании, но и важным фактором в сохранении целостности единого федеративного государства.

Не случайно, что первое судебное дело, в котором высший судебный орган США затронул проблему толкования конституционности полномочий президента в сфере разведки, касалось как раз тех событий, которые имели место в период гражданской войны в США 1861-1865 годов. В 1875 году, при рассмотрении дела Totten v. United States, Верховный Суд США поставил вопрос о том, имел ли право Президент США, с точки зрения Конституции, осуществлять наем лиц для ведения разведывательной деятельности в период войны между Севером и Югом, или, если ставить вопрос в более общетеоретическом плане (а в данной ситуации Верховный Суд не только мог, но и должен был выдвинуть подобную трактовку вопроса) – правомочен ли глава американского государства вообще осуществлять наем разведчиков в период военных действий. Суд положительно ответил на этот вопрос. В выдвинутом обосновании подобного решения высшая судебная инстанция ссылалась на полномочия президента как верховного главнокомандующего вооруженными силами США.

Следует, однако, отметить, что сама формулировка судебного решения указывает лишь на право президента нанимать лиц для ведения разведывательной деятельности в отношении военного противника Соединенных Штатов, то есть в обстоятельствах военного времени[76], и суд лишь подтвердил право президента нанимать секретных агентов "… с целью засылки их на территорию врага и добывания информации о силах, ресурсах противника и перемещениях его войск"[77]. При этом, достаточно преднамеренно был обойден вопрос о том, насколько применимо подобное положение к условиям мирного времени.

Хотя данное судебное дело и рассматривалось в 1875 году, то есть в тот период, когда США не участвовали в военных действиях, суть дела касалась событий периода гражданской войны. Следовательно, формально суд не был обязан выносить суждение о вопросе, выходящем за рамки судебного разбирательства по этому делу, то есть, в данном случае, решать вопрос о праве президента нанимать должностных лиц для ведения разведки не только в военный, но и в мирный период. Однако, более логичным выглядит другое объяснение нерешительности суда: определив конституционную основу разведывательной деятельности исходя из полномочий президента как верховного главнокомандующего, Верховный Суд, тем самым фактически признал исключительную компетенцию президента в вопросах, связанных с разведкой. В силу же соблюдения принципа разделения властей, Верховный Суд США традиционно стремится максимальным образом ограничить свое вмешательство в те вопросы, которые по конституции отнесены к ведению других ветвей власти. Поскольку же абсолютная необходимость толковать полномочия президента по найму разведчиков в мирный период отсутствовала, и как законодательная, так и исполнительная ветви власти не стремились выражать свое мнение по данному вопросу, Верховный Суд также предпочел воздержаться от такого толкования[78].

Теоретически вполне обоснованным в деле Totten v. United States могло бы выглядеть и решение, подтверждающее право президента нанимать агентов для ведения разведывательной деятельности как в мирное, так и в военное время. Обстоятельства рассматриваемого дела относились к периоду гражданской войны между Севером и Югом. В то же время, Авраам Линкольн, начиная боевые действия против южан обосновывал их правомерность не необходимостью противостояния внешнему противнику, а правом президента использовать вооруженные силы для подавления восстаний на территории США, то есть тем правом, конституционность которого была подтверждена Верховным Судом США уже в ходе вооруженного противостояния Севера и Юга[79].

Весьма интересной в деле Totten v. United States[80] является попытка экстраполировать правовое понимание президентских полномочий верховного главнокомандующего вооруженными силами США, сложившееся ко второй половине XIX века на весь период развития американского конституционализма. Достаточно легко показать, что та трактовка, которую использует Верховный Суд, вполне соответствует теоретическим воззрениям 1875 года, когда и принималось судебное решение. Между тем, само содержание данного решения подразумевало теоретическое обоснование и предыдущей деятельности американских президентов, направленной на использование разведки в интересах федерального правительства. Однако в предшествующие периоды американской истории доминировали несколько иные представления о сути полномочий президента как верховного главнокомандующего.

В первые годы существования федеративного государства данная область президентских полномочий трактовалась весьма узко, то есть не более и не менее, чем право президента стоять во главе вооруженных сил. По мнению одного из авторов американской Конституции А. Гамильтона, полномочия президента США как верховного главнокомандующего должны включать в себя "… не более чем верховное командование и управление сухопутными и военно-морскими силами"[81].

Заметный прогресс в интерпретации конституционного положения, закрепляющего за президентом функции верховного главнокомандующего, был достигнут уже менее чем через десятилетие после создания американской федерации. В 1795-м и 1807-м годах, опираясь непосредственно на конституционные полномочия президента как верховного главнокомандующего, конгресс принимает законы, позволяющие президенту использовать вооруженные силы для обеспечения исполнения законов[82]. Еще через два десятилетия Верховный Суд США не только подтвердил полное соответствие конституции этих законов, но и признал за президентом право окончательного решения вопроса о том, где и когда возникла ситуация, требующая использования вооруженной силы для обеспечения исполнения законов[83].

[59] См.: US Government manual. Wash. 1942, P. 203.

[60] См.: Niblack A. P. The Office of naval intelligence : its history and aims. Washington : Governmental Printing Office, 1928. P. 6-11.

[61] См.: Hayburn,s Case, 2 Dall. (2 U.S.) 409 (1792).

[62] См.: Edward F. Sayle George Washington, Manager of Intelligence, Studies in Intelligence, vol. 27, №. 4, 1983, P. 3-8.

[63] См.: The Constitution of the United States, Articles in addition to, and Amendment of the Constitution of the United States of America. Art. II, sec. 2. Цит. по: Webster's Encyclopedic Unabridged Dictionary, N. J. 1989, P. 1702.

[64] См.: Journal of the House of Representatives of the United States, December 22, 1794, P.271.

[65] См.: Kurtz v. Moffitt, 115 U.S. 487 (1885); Dynes v. Hoover, 20 How. (61 U.S.) 65 (1858).

[66] См.: The Constitution of the United States, Articles in addition to, and Amendment of the Constitution of the United States of America. Art. II, sec. 2. Цит. по: Webster's Encyclopedic Unabridged Dictionary, N. J. 1989, P. 1702.

[67] Contingent Fund of Foreign Intercourse (Secret Service Fund).

[68] Вряд ли справедливо считать Фонд секретной службы разведывательным органом. Фактически, разведывательная деятельность выступала лишь в качестве одной из направлений деятельности, финансируемых из бюджета Фонда. В равной мере Фонд мог выделять средства и на любые иные мероприятия, совершенно не связанные со спецификой тех задач, которые обычно решает разведка.

[69] См.: Journal of the House of Representatives of the United States, July 3, 1797.

[70] Имеется в виду конституционное право президента "…назначать послов и других официальных лиц". См.: The Constitution of the United States, Articles in addition to, and Amendment of the Constitution of the United States of America. Art. II, sec. 2. Цит. по: Webster's Encyclopedic Unabridged Dictionary, N. J. 1989, P. 1702.

[71] См.: Journal of the House of Representatives of the United States, July 3, 1797; Journal of the executive proceedings of the Senate of the United States of America, Tuesday, June 1, 1813.

[72] О том, что осуществление связей с иностранными государствами относится к компетенции президента и подчиненных ему должностных лиц, говорит уже в 1790 году один из виднейших творцов американского конституционализма Т. Джефферсон: "…Осуществление связей с иностранными державами есть полностью прерогатива исполнительной ветви власти". См.: Opinion on the Question Whether the Senate Has the Right to Negative the Grade of Persons Appointed by the Executive to Fill Foreign Missions, April 24, 1790, 5 Writings of Thomas Jefferson, P. Ford ed. The New York: 1895, P.161, 162.

[73] См.: Journal of the executive proceedings of the Senate of the United States of America, June 1, 1813, P.348; Journal of the House of Representatives of the United States, June 21, 1813, P.38; Journal of the executive proceedings of the Senate of the United States of America, April 12, 1822, P.281.

[74] Этим же, видимо следует объяснять и тот факт, что судебная власть впервые вопрос о конституционной природе разведывательной деятельности поставила только в 1875 году, то есть почти через столетие после принятия Конституции США (Totten v. United States). – Прим. автора.

[75] См.: Hearing before the Select Committee on Intelligence of the US Senate, 98-th Congress, 1-st session, On National Historic Intelligence museum. Nov. 3, 1983, Wash. 1984, P. 7.

[76] В действительности, достаточно спорен сам вопрос о том, можно ли считать Гражданскую войну в США 1861-865 годов "периодом военного времени". Обычно, в качестве военного периода в США рассматривают лишь период участия США в военных действиях против внешнего противника. – Прим. Автора.

[77] См.: Totten v. United States, 92 U.S. 105 (1875).

[78] Обычно подобные вопросы Верховный Суд интерпретирует как "политические вопросы" и относит их к компетенции исполнительной и законодательной властей. См.: Foster v. Neilson, 2 Pet. (27 U. S.) 253 (1829).

[79] См.: Prize Cases 2 Bl. (67 U.S.) 635 (1863).

[80] См.: Totten v. United States, 92 U.S. 105 (1875).

[81] См.: The Federalist, No. 69, J. Cooke ed., 1961, P.465.

[82] См.: 1 Stat. 424 (1795); 2 Stat. 443 (1807).

[83] См.: Martin v. Mott, 12 Wheat, (25 U.S.) 19, 32-33 (1827).