Разведка и контрразведка США (с конца XVIII века и до наших дней): читать книгу онлайн полностью и бесплатно

Важным нововведением, способствующем превращению разведывательного сообщества из совокупности самостоятельных разведок в единую разведывательную организацию стало законодательное закрепление механизма межведомственной ротации кадровых сотрудников разведки в целях обеспечения возможности карьерного роста и более полного удовлетворения потребностей разведывательного сообщества в специалистах необходимого профиля. Интересно, что и здесь ключевая роль в реализации этого механизма отведена директору национальной разведки. Руководители же отдельных министерств или ведомственных разведок упоминаются лишь как исполнители директивных указаний директора, связанных межведомственной ротацией сотрудников[649]

Существенное внимание в Законе о разведывательной реформе и предотвращении терроризма 2004 года было уделено расширению административных возможностей директора национальной разведки, необходимых ему для решения значительно расширившегося круга задач руководителя разведывательного сообщества. Закон учредил Службу директора национальной разведки (она заменила Службу директора центральной разведки). Законом о полномочиях разведки на 2010 финансовый год[650] структура Службы директора национальной разведки была существенно расширена. В состав Службы были включены: директор по информации разведывательного сообщества, генеральный инспектор разведывательного сообщества директор центра по противодействию терроризму, директор центра по нераспространению оружия массового поражения, финансовый директор разведывательного сообщества[651].

В отличие от своей предшественницы, Службы директора центральной разведки, фактически функционировавшей за счет использования кадровых и финансовых ресурсов ЦРУ (директор центральной разведки одновременно являлся руководителем ЦРУ), Служба директора национальной разведки полностью автономна и организационно самостоятельна. Для формирования кадрового аппарата Службы за главой разведывательного сообщества официально закреплено право учреждать штатные должностные позиции и нанимать сотрудников, необходимых ему для реализации своих функциональных обязанностей. В Законе о реформе разведки и противодействии терроризму 2004 года также особо подчеркивается тот факт, что " …Служба директора национальной разведки не может быть дислоцирована совместно с каким-либо иным элементом разведывательного сообщества"[652].

Важно отметить еще одну законодательную инновацию, закрепленную Законом о разведывательной реформе и противодействии терроризму. Служба директора национальной разведки обозначена в законе не как некий вспомогательный аппарат при директоре национальной разведки как это было до реформы 2004 года, а как полноправный элемент в составе разведывательного сообщества США.

После 2004 года продолжился процесс развития самого разведывательного сообщества США и укрепления его организационной структуры. В 2010 году на основании Закона о полномочиях разведки на 2010 финансовый год в состав разведывательного сообщества была включена Администрация по борьбе с наркотиками, точнее "разведывательные элементы" Администрации по борьбе с наркотиками, если буквально интерпретировать положение закона[653]. Примечательно, что на протяжении 90-х годов прошлого века эта служба министерства юстиции регулярно получала финансирование из бюджета национальной разведки, но официальным членом разведывательного сообщества стала лишь в 2010.

Этим же законом было несколько расширено "присутствие" в составе разведывательного сообщества Береговой охраны США. Если до этого в качестве члена разведывательного сообщества закон называл лишь Службу разведки Береговой охраны, то в редакции 2010 года членами разведывательного сообщества стали все разведывательные элементы Береговой охраны США[654].

Последние поправки к Закону о национальной безопасности 1947 года, регламентирующие организационную структуру разведывательного сообщества были внесены в 2012 году. Закон о полномочиях разведки на 2012 финансовый год обозначил в качестве члена разведывательного сообщества Службу разведки и анализа министерства внутренней безопасности. В предшествующей редакции министерство внутренней безопасности представляли в разведывательном сообществе "элементы, осуществляющие анализ разведывательной информации"[655].

В актуальной редакции Закона о национальной безопасности 1947 года законодательно закрепленная структура разведывательного сообщества США выглядит следующим образом:

Служба директора национальной разведки

Центральное разведывательное управление.

Агентство национальной безопасности.

Разведывательное управление министерства обороны.

Национальное управление космической разведки.

Национальное управление воздушно-космической разведки.

Другие службы министерства обороны, осуществляющие добывание разведывательной информации при помощи средств воздушно-космической разведки.

Разведывательные элементы сухопутных войск, военно-морского флота, военно-воздушных сил, корпуса морской пехоты, Береговой охраны, Федерального бюро расследования, Администрации по борьбе с наркотиками, министерства энергетики.

Служба разведки и исследований Государственного департамента.

Служба разведки и анализа министерства финансов.

Служба разведки и анализа министерства внутренней безопасности.

Такие иные элементы любого министерства и ведомства, как это будет определено решением президентом США или совместным решением директора национальной разведки и руководителем соответствующего министерства или ведомства[656].

Часть III. СОВРЕМЕННОЕ РАЗВЕДЫВАТЕЛЬНОЕ СООБЩЕСТВО США

Глава 1. СОЗДАНИЕ РАЗВЕДЫВАТЕЛЬНОГО СООБЩЕСТВА США И ЕГО СОВРЕМЕННАЯ СТРУКТУРА

1.1. Предпосылки создания в США единой системы разведывательных служб

С момента своего зарождения в ходе войны за независимость от Англии, американская разведка развивалась достаточно спонтанно, при фактическом отсутствии единого целенаправленного замысла. Отдельные федеральные министерства, по мере необходимости, создавали в своей структуре разведывательные подразделения уже начиная со второй половины XIX века[657]. Так появились разведывательные службы в Государственном департаменте, военном и военно-морском министерствах.

Первые разведывательные службы в основном решали задачи, которые ставились перед ними руководителями соответствующих министерств и до средины тридцатых годов нашего столетия вообще достаточно трудно вести речь о существовании в США единой национальной разведывательной системы, призванной решать разведывательные задачи в общегосударственном масштабе. Тем не менее, реальная жизнь с неизбежностью должна была поставить перед США вопрос о необходимости формирования единой национальной системы разведки. Разведывательные службы отдельных федеральных министерств уже с момента своего создания задумывались как органы разведывательной поддержки своих головных министерств и не были предназначены для решения разведывательных задач в общегосударственном масштабе.

Система подчинения, система постановки задач, практика укомплектования кадрового состава подобных служб полностью выстраивались исходя из потребностей того министерства, в структуре которого они формировались. В то же самое время весьма сомнительно, например, предположение, что интересы военного министерства должны в точности совпадать с интересами государственного департамента или с интересами министерства финансов. Более того, с высокой степенью определенности можно утверждать, что по ряду вопросов (например в вопросе дележа бюджетных ассигнований) интересы различных ведомств будут совершенно противоположены.

Очевидно, что оценивая суммарный разведывательный потенциал, нельзя исходить из простого суммирования потенциала отдельных ведомственных разведывательных служб. При определенных обстоятельствах и в определенных условиях эти службы будут вести работу не в интересах государства и противодействовать не внешнему противнику – они будут обслуживать интересы своего головного ведомства и они будут противодействовать конкурирующим разведывательным службам, представляющим интересы других федеральных министерств.

Насколько опасным и губительным для безопасности государства может быть нескоординированная работа разведывательных служб, Соединенные Штаты имели возможность убедиться в годы первой мировой войны. Отсутствие централизации и конкуренция в работе разведывательных служб нередко приводили к тому, что различные разведывательные службы, в угоду своим ведомственным интересам, стремились избегать обмена полученной разведывательной информацией со своими коллегами из других ведомств, а иногда даже напрямую препятствовали в получении доступа к тем или иным разведывательным источником. Только достаточно номинальное участие США в первой мировой войне и, как следствие, относительная малозначительность ущерба, который Соединенные Штаты несли в результате неэффективной организации национальной разведывательной структуры, позволили американской разведке избежать громкого скандала и в целом сохранить те принципы построения разведывательной системы, которые были заложены еще во второй половине XIX века.

В годы первой мировой войны, понимая всю неадекватность сложившейся разведывательной структуры общегосударственным потребностям и интересам, руководство США в пожарном порядке спешило внести необходимые корректировки. Однако, с одной стороны сражения первой мировой происходили весьма далеко от американских границ, с другой – достаточно сильны были узковедомственные интересы и министерства не хотели лишится контроля над собственными разведывательными службами. В итоге в годы первой мировой войны усилия по централизации разведки ограничиваются лишь подписанием нескольких соглашений о сотрудничестве и обмене информацией между ведомственными разведками (которые, впрочем, практически не выполнялись). К более серьезным шагам по реорганизации всей своей разведывательной системы Соединенные Штаты в этот период оказались не готовы[658].

Первые реальные попытки централизовать разведку и создать единую разведывательную организацию были предприняты президентом США Франклином Д. Рузвельтом в преддверии и в ходе второй мировой войны. Рузвельт попытался своим волевым решением разграничить разведывательные и контрразведывательные полномочия военной, военно-морской разведки и ФБР по территориальному принципу[659]. Эта инновация, однако, не устранила межведомственную конкуренцию и практически не сказалась на эффективности взаимодействия разведывательных служб. Уже в начале сороковых годов Рузвельт вынужден принимать безотлагательные меры для компенсации дефицита в своевременной и добротной разведывательной информации. Примером тому служит учреждение должности информационного координатора, создание Управления стратегических служб.

[649] Ibid., 118 Stat. 3652.

[650] См., например: Intelligence Authorization Act for Fiscal Year 2010, Pub. L. 111-259, title IV, Sec. 407(b), Oct. 7, 2010, 124 Stat. 2721.

[651] The Chief Information Officer of the Intelligence Community, The Inspector General of the Intelligence Community, The Director of the National Counterterrorism Center, The Director of the National Counter Proliferation Center, The Chief Financial Officer of the Intelligence Community.

[652] См.: Pub. L. 108-458, Dec. 17, 2004, 118 Stat. 3656. В 2010 году эта норма была отменена, ныне закон содержит лишь общее требование о размещении штаб-квартиры Службы директора в Вашингтоне. Pub. L. 111-259, Sec. 403, Oct. 7, 2010, 124 Stat. 2709.

[653] См.: Pub. L. 111-259, title IV, Sec. 441, Oct. 7, 2010, 124 Stat. 2732.

[654] Ibid., Sec. 441(2).

[655] См.: Pub. L. 112-87, title IV, Sec. 431, Jan. 3, 2012, 125 Stat. 1894.

[656] См.: National Security Act of 26, 1947, ch. 343, Sec. 3, as amended.

[657] Здесь автор умышленно не упоминает о тех разведывательных органах, которые были созданы в США в период борьбы за независимость, еще до образования единого федеративного государства. Такие органы, как Комитет секретно корреспонденции, Секретный комитет создавались в военный период и рассматривались лишь как органы, обеспечивающие поддержку (в первую очередь информационную) военным операциям против англичан. В мирной организации вновь созданного федеративного государства им не нашлось места.

[658] См., например: Zacharias Е., Secret Missions. The Story of an Intelligence Officer, New York, 1946, P. 11-17.

[659] Franklin D. Roosvelt to Agency Heads, June 26 1939, U.S. Senate, Select Committee to Study Governmental Operations with Respect to Intelligence Activities and the Rights of Americans, Final Report, Book III.– Washington: Governmental Printing Office, 1976.– P.403 .