Разведка и контрразведка США (с конца XVIII века и до наших дней): читать книгу онлайн полностью и бесплатно

Комитет Палаты представителей решительно выступил против перераспределения средств, выделяемых в бюджете на разведывательную деятельность, между различными разведывательными службами. По мнению комитета, подобное перераспределение допустимо лишь на основании специального решения бюджетных и контрольных комитетов обеих палат Конгресса.

Не оставил Комитет нижней палаты без внимания и такой вопрос, как роль и место в разведывательном сообществе директора центральной разведки. В целом рекомендации комитета в отношении полномочий директора совпадали с позицией других комитетов и комиссий, уже исследовавших этот вопрос. Предлагалось отделить полномочия директора центральной разведки, связанные с непосредственным руководством деятельностью ЦРУ от полномочий по координации и контролю за деятельностью всего сообщества. По мнению комитета, основной задачей директора центральной разведки должна быть борьба с дублированием разведывательных функций различными разведывательными службами и развитие здоровой конкуренции в деятельности аналитических подразделений сообщества.

В соответствии с представлениями комитета Пайка, директор центральной разведки должен был являться членом Совета национальной безопасности, обладать собственным аппаратом и заниматься подготовкой национальных разведывательных оценок и ежедневных разведывательных отчетов для президента. В сфере бюджета разведки директор должен был получать и систематизировать бюджетные предложения отдельных разведывательных ведомств. Кроме этого директор отвечал за координацию работы всех членов разведывательного сообщества и контроль за эффективностью выполнению стоящих перед сообществом задач отдельными его членами.

Генерального инспектора по разведке Комитет Пайка предложил назначать тем порядком, что и высших государственных чиновников – то есть по представлению президента и с согласия квалифицированного большинства сенаторов. Предполагалось, также значительно расширить его полномочия и уполномочить инспектора проводить расследования в отношении любых фактов, свидетельствующих о вероятных злоупотреблениях в работе любого разведывательного ведомства или его сотрудников.

Некоторыми членами Комитета Пайка (Лес Аспин, Рон Деламс) высказывалось также предложение разделить Центральное разведывательное управление на два самостоятельных ведомства. Одно из новых ведомств должно было занимать исключительно аналитической работой, другое – агентурной разведкой и проведением тайных операций. Однако большинство членов комитета не поддержали эту инициативу.

Для усиления контроля за финансовой дисциплиной в разведывательном сообществе Комитет Пайка предложил возложить на Главное контрольное управление[514] обязанность проводить регулярную аудиторскую проверку всех разведывательных служб. Предложено было также расширить полномочия внутренней аудиторской службы ЦРУ, предоставив ей полный доступ ко всем финансовым документам ведомства.

Серьезные изменения предлагалось внести в структуру разведывательных органов министерства обороны. В частности, Комитет Пайка предложил ликвидировать Разведывательное управление министерства обороны, а его функции распределить между аппаратом министра обороны и ЦРУ. Также предлагалось запретить разведывательным подразделениям отдельных родов войск проводить тайные операции на территории США или осуществлять разработку американских граждан за пределами Соединенных Штатов.

Комитет Пайка рекомендовал в законодательном порядке оформить факт создания Агентства национальной безопасности в рамках министерства обороны и законодательно же определить компетенцию ведомства. Особо была подчеркнута необходимость жесткого контроля за работой вновь созданной разведывательной службы. Рекомендовалось также внести изменения в организационную структуру ФБР и пересмотреть порядок проведения расследований, связанных с обеспечением внутренней безопасности США.

Одно из предложений комитета Палаты представителей касалось вопроса сотрудничества разведывательного сообщества и правоприменительных органов. Комитет предлагал свести к минимуму такое сотрудничество, а также запретить оказание разведкой финансовой помощи каким бы то ни было религиозным или образовательным организациям, а также средствам массовой информации, работающим на территории США.

Вскоре после окончания расследования разведывательной деятельности следственными комитетами Пайка и Чёрча, обе палаты Конгресса приняли решение создать специальные комитеты по разведки, которые бы действовали на постоянной основе и осуществляли непрерывный контроль за деятельностью американской разведки. В мае 1976 года был создан Комитет по разведке Сената[515], а через год аналогичный комитет был создана и палатой представителей[516].

4.6. Борьба за восстановление доверия к разведке

Середина семидесятых стала, пожалуй, самым трудным периодом в послевоенной истории американской разведки. Серьезнейшие скандалы, в которые оказались замешаны разведывательные службы, скандальная отставка президента Никсона, волна недоверия и даже враждебности к спецслужбам, раздуваемая рядом средств массовой информации не способствовали успешной работе разведывательного сообщества. Общественность и многие либеральные политики в этот период всерьез заговорили о том, что необходимо открыть для общественности ту информацию, которую скрывают спецслужбы.

В качестве своего основного оружия сторонники "открытой" разведки использовали положения Закона о свободе информации 1967 года[517] и Закона об охране частной жизни 1974 года[518]. Эти законы предоставили американским гражданам возможность направлять в федеральные ведомства письменные запросы и требовать предоставления интересующей гражданина информации. Многие "активные" американцы, опираясь на положения вышеназванных законодательных актов, завалили разведывательные службы и ФБР запросами, в которых требовали предоставить им сведения, подчас далеко выходящие за те рамки "свободы информации", закрепленные в законе. Отказы спецслужб незамедлительно обжаловались в судах. Нижестоящие судебные инстанции не всегда при этом поддерживали позицию государственных ведомств и, под влиянием общественных настроений, склонны были расширенно толковать законодательство о свободе информации[519].

В связи с этим перед новым президентом США Джеральдом Р. Фордом, сменившим на этом посту досрочно прекратившего после Уотергейта свои полномочия Ричарда Никсона, встала задача убедить американскую общественность в необходимости и полезности разведки как для государства, так и для интересов отдельных американских граждан. В отличии от своих предшественников, которые публично избегали поднимать вопрос о соотношении интересов национальной безопасности, разведки и конституционных прав и свобод граждан, Джеральд Форд достаточно определенно выразил свою позицию по этому вопросу: "Для страны важно, чтобы мы обеспечивали наши потребности в сфере безопасности и в то же время не нанесли ущерб нашим демократическим институтам и фундаментальным свободам. Разведывательная деятельность постоянно должна осуществляться с целью достижения обеих названных целей"[520].

Однако, выраженные в более узком кругу, не для широкой общественности, взгляды Форда на роль разведки в государстве мало чем отличались от взглядов предыдущих американских лидеров: "…Как всякий президент со времен окончания второй мировой войны, я полагаюсь на разведку как на первую линию обороны. Каждое утро, в результате ваших усилий, разведывательный отчет оказывается на моем рабочем столе… Я полностью осведомлен о тех титанических коллективных усилиях, которые прилагаются вами для этого; все это жизненно необходимо для выработки дальновидных политических решений в сфере национальной безопасности. И позвольте мне выразить мою персональную благодарной за вашу прекрасную работу"[521].

Еще в процессе работы контрольных комиссий и комитетов, занимавшихся вопросом оценки деятельности американской разведки, администрация президента Форда приступила к реформированию разведывательного сообщества. Летом 1975 года, руководствуясь заключением Комиссии Рокфеллера, президент Форд усилил контроль за тайными операциями ЦРУ за пределами Соединенных Штатов, запретил ЦРУ заниматься перлюстрацией корреспонденции и прослушиванием телефонных переговоров на территории США. Форд отказался открыть для общественности бюджет американской разведки, однако выразил принципиальное согласие на создание специального комитета Конгресса по контролю за выделением и расходованием финансов разведывательным сообществом[522].

По решению президента Форда, для усиления контроля за деятельностью разведки, была реорганизована структура Совета национальной безопасности и создан Комитет по иностранной разведке (Foreign Intelligence Committee), в состав которого вошли: директор центральной разведки, заместитель министра обороны по разведке, заместитель помощника президента по вопросам национальной безопасности. Главой вновь созданного комитета был назначен директор центральной разведки. В обязанности комитета входило информирование президента об основных направлениях деятельности разведки и распределении финансов между членами разведывательного сообщества.

В составе Исполнительного управления президента был учрежден Комитет по надзору за разведкой (Intelligence Oversight Board), состоящий из трех членов и уполномоченный осуществлять контроль за акциями разведки с точки зрения их соответствия Конституции, законам и подзаконным нормативным актам США. Главой комитета был назначен Роберт Мёрфи. Исполнительный приказ установил также, в соответствии с конституционными нормами, ограничения на использование сил и средств разведки (в первую очередь средств электронного наблюдения) против американских граждан[523].

Реформирование разведки продолжилось и в следующем 1976 году. 18 февраля 1976 года президент Форд издал исполнительный приказ № 11905[524], который стал первым исполнительным приказом президента, определившим общий круг полномочий разведывательного сообщества США, полномочия отдельных членов сообщества, а также вопросы управления, координации, взаимодействия, контроля за деятельность разведки. Исполнительный приказ Форда в значительной мере аккумулировал в себе те рекомендации по совершенствованию деятельности разведки, которые были высказаны комиссиями Мёрфи и Рокфеллера.

В исполнительном приказе президента № 11905 были урегулированы такие вопросы как: состав разведывательного сообщества США, круг функциональных полномочий отдельных ведомств, полномочия директора центральной разведки как главы разведывательного сообщества. В отличие от всех предшествующих нормативных актов, положения этого исполнительного приказа, впервые относились не к каким-то отдельным разведывательным службам, а ко всему разведывательному сообществу США как единой организационной общности.

Примечательно, что уже в исполнительный приказ Форда были включены положения, относящиеся ко внутренней структурной организации разведывательного сообщества США, и даже перечислено большинство членов сообщества. В то же самое время, в середине семидесятых годов к секретным сведениям относился даже сам факт существования некоторых разведывательных органов. Например, Соединенные Штаты предпочитали не распространяться о существовании таких разведывательных служб как Национальное управление воздушно-космической разведки, не предавался гласности и факт существования ряда служб фотографической разведки министерства обороны. В приказе весьма изящно обойден щекотливый момент, связанный с перечислением названий некоторых разведывательных органов и, вместо наименования ряда служб, присутствуют такие расплывчатые формулировки как: "разведывательные элементы военных ведомств", "разведывательные элементы Государственного департамента" и т.д.[525]. Вместе с тем, среди членов сообщества на прямую называются ЦРУ, ФБР, РУМО и АНБ.

Отдельный раздел в исполнительном приказе № 11905 посвящен нормативным стандартам, ограничивающим рамки допустимой деятельности разведывательных служб[526]. Фактически данный нормативный акт явился первой реальной попыткой установить определенные правовые ограничения на деятельность разведывательных служб в рамках всей разведывательной системы США. В соответствии с приказом не разрешается, например, проводить электронное наблюдение за исключением тех случае, когда подобное наблюдение санкционировано руководителем соответствующей разведывательной службы[527]. Запрещает исполнительный приказ и перлюстрацию корреспонденции, равно как вскрытие почтовых отправлений, пересылаемых по почтовым каналам США (здесь, правда, также оговорены исключения, предусматриваемые как законодательно, так на основе подзаконных нормативных правовых актов). Исполнительным приказом президента Форда устанавливался также запрет организовывать покушения на неугодных политических и государственных деятелей за рубежом[528].

С приходом в Белый дом администрации Картера продолжилась работа по восстановлению пошатнувшихся в середине 70-х годов XX столетия позиций разведывательного сообщества США. Вновь ежегодно начали увеличиваться ассигнования на разведку. Особенно заметено расходы на разведку росли в последний год президентства Картера. Конгресс намного более охотно стал выделять дополнительные ассигнования на разведку после ввода ограниченного контингента советских войск в Афганистан и прихода к власти в Иране аятоллы Хомейни. Ссылаясь не необходимость расширения разведывательного присутствия США в регионе и необходимость противодействия СССР, разведывательному сообществу и ЦРУ удалось добиться от Конгресса выделения дополнительный фондов. Эти фонды использовались как непосредственно на разведывательную деятельность, так и для оказания военной и финансовой помощи лояльным США силам[529].

На основании президентской директивы от 4 августа 1977 года при директоре центральной разведки был создан Оперативный центр национальной разведки (National Intelligence Tasking Center), который должен был обеспечивать поддержку директору центральной разведки в трансформации разведывательных потребностей и приоритетов в конкретные задачи по сбору и добыванию разведывательной информации[530]. Центр, однако, просуществовал недолго и вскоре был ликвидирован[531].

После анализа итоговых отчетов, представленных комитетами и комиссиями, расследовавшими злоупотребления разведки в середине 70-х годов, а также учитывая текущие замечания вновь созданных в Сенате и Палате представителей Конгресса разведывательных комитетов, президент Картер 24 января 1978 года издал новый исполнительный приказ №12036[532], отменивший действовавший до этого исполнительный приказ президента Форда №11905.

Непродолжительный срок действия исполнительного приказа № 11905 лишь в малой степени был предопределен различиями в подходах к нормативной регламентации разведывательной деятельности между администрациями Форда и Картера. Более реальной причиной обновления исполнительного приказа по вопросам разведки стали результаты работы специальных следственных комитетов Пайка[533] и Чёрча[534], учрежденных соответственно нижней и верхней палатами американского конгресса. Поскольку оба следственных комитета представили свои итоговые отчеты уже после издания исполнительного приказа № 11905, в нем не были учтены те выводы и рекомендации, которые содержались в докладах комитетов конгрессу. В то же самое время, число выявленных комитетами недостатков как в связи с практикой ведения правительством разведывательной деятельности, так и относительно ее правового регламентирования, было столь внушительным, что новая президентская администрация сочла необходимым как можно скорее издать новый исполнительный приказ по вопросам разведки.

Несмотря на существенное количество нововведений, исполнительный приказ № 12036 принципиально не отличается от предшествующего ему исполнительного приказа № 11905. Хотя объем нового приказа примерно в два раза больше, его общая концепция и общая структура остались практически теми же, что и у его предшественника. Основное отличие нового исполнительного приказа в основном состоит в более жесткой регламентации различных направлений разведывательной деятельности, начиная от запрета проведения тайных операций, связанных с организацией покушений на зарубежных политических деятелей, и заканчивая обязательным согласованием с Генеральным атторнеем тех операций разведывательных и контрразведывательных служб, которые затрагивают конституционные права американских граждан.

Очевидно также, что подобная более детальная регламентация деятельности разведывательным служб отнюдь не являлась отражением взглядов новой президентской администрации на разведку и осуществляемую разведывательными службами деятельность – новые, более жесткие стандарты, предъявляемые к проводимым разведывательными службами операциям, были установлены под давлением американских законодателей. Не случайно все ограничительные нормы, которые появились в новом исполнительном приказе, в точности повторяли рекомендации парламентских следственных комитетов Пайка и Чёрча и, в сущности, отражали общую тенденцию семидесятых годов, характеризовавшуюся весьма существенным усилением контроля за разведывательной деятельностью и разведывательными службами.

В исполнительном приказе президента Картера более серьезное внимание уделялось полномочиям директора центральной разведки в отношении членов разведывательного сообщества. В частности, были расширены полномочия директора в сфере бюджетного планирования, определения приоритетных целей и направлений деятельности членов разведывательного сообщества, усилены контрольные полномочия. Более серьезное внимание исполнительный приказ №12036 уделил вопросам координации, обмена информацией, вопросам распределения продукции разведки. Признавал приказ Картера возможность и необходимость международного сотрудничества в разведывательной сфере. В новом исполнительном приказе появился, также, раздел о контрольных полномочиях разведывательных комитетов Конгресса в отношении разведывательного сообщества[535].

Приказ президента Картера фактически положил начало формированию самостоятельного бюджета Национальной разведывательной программы, в котором были сконцентрированы все бюджетные статьи, выделяемые различным разведывательным службам на осуществление разведывательных программ общенационального значения, то есть таких программ, которые направлены на обеспечение политических интересов США, интересов федерального правительства или, по крайней мере нескольких федеральных министерств.

[514] General Accounting Office.

[515] Senate Resolution 400 of the 94th Congress.

[516] H. Res. 658 of the 95th Congress.

[517] См.: Freedom of Information Acts of 1967, Pub. L. 90-23, June 5 1967, 81 Stat. 54,

[518] См.: Privacy Act of 1974, Pub. L. 93-579, Dec.31, 1974, 88 Stat. 1896.

[519] См.: John Cary Sims v. Central Intelligence Agency, 228 U.S. AP. D.C. 269, 709 F.2d 95.

[520] См.: Statement of President Gerald R. Ford, 4 January 1975. [сайт]. URL: http://www.presidency.ucsb.edu/ws/index.php?pid=4838 (дата обращения: 7.07.2014).

[521] President Gerald R. Ford Swearing-in ceremony of George Bush as DCI, 30 January 1976 . [сайт]. URL: http://www.cia.gov/library/center-for-the-study-of-intelligence/csi-publications/books-and-monographs/our-first-line-of-defense-presidential-reflections-on-us-intelligence/ford.html (дата обращения: 7.07.2014).

[522] См.: Daugherty William J. Executive Secrets: Covert Action and the Presidency. University Press of Kentucky, 2006. P.178-180.

[523] См.: Prados Alfred B., Intelligence Reform: Recent History and Proposals, CRS Report 88-562 F, August 18, 1988, P. 18.

[524] См.: Executive Order № 11905, Feb. 18, 1976, 41 Fed. Reg. 7703.

[525] См.: Executive Order № 11905, Sec. 2. Definition.

[526] См.: Executive Order № 11905, Sec. 5. Restrictions on Intelligence Activities.

[527] Ibid., Sec. 5(b)(2).

[528] Ibid., Sec. 5(b)(4).

[529] См.: Smist Frank J. Congress Oversees the United States Intelligence Community, 1947-1994. Univ. of Tennessee Press, 1994. P. 326.

[530] См.: Presidential Directives / NSC 17, Aug. 4, 1977. [сайт]. URL: http://www2.gwu.edu/~nsarchiv/NSAEBB/NSAEBB144/document%2014.pdf (дата обращения: 7.07.2014).

[531] Bruce W. Watson, Susan M. Watson, and Gerald W. Hopple, United States Intelligence: An Encyclopedia, New York: Garland Publishing, 1990, P. 231.

[532] См.: Executive Order № 12036, Jan. 24, 1978, 43 Fed. Reg. 3674.

[533] См.: U.S. Congress, House of Representatives, 94th Congress, 2nd session, Select Committee on Intelligence, Recommendations of the Final Report of the House Select Committee on Intelligence, H. Rept. 94-833, February 11, 1976.

[534] См.: U.S. Congress, Senate, 94th Congress, 2nd session, Select Committee to Study Governmental Operations with respect to Intelligence Activities, Foreign and Military Intelligence, Final Report, Book I, S. Rept. 94-755, April 26, 1976.

[535] Mark M. Lowenthal, U.S. Intelligence: Evolution and Anatomy, Westport, CT: Praeger, 1992, P. 107.